【摘要】農民在農村公共品供給中權利缺失的原因在于，政府以單純行政化的方式供給農村公共品，農村自治組織職能異化，農民制度化的利益表達渠道不暢。必須建立有效的村莊權力制約和協(xié)調機制，健全良性的農村公共品供給協(xié)商制度，探索村民自治制度的有效實現形式，依法規(guī)范國家在村民自治制度中的作用。

【關鍵詞】農村公共品供給　農民村務治理權利　村民自治制度

【中圖分類號】D422.6　　 　 　【文獻標識碼】A

加強農村公共品供給是新世紀國家推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關鍵。隨著外部資源大量輸入，如何優(yōu)化村莊治理，推動農村民主政治進程，是值得關注的課題。同時，村民自治作為法律制度逐漸內化為億萬農民不可剝奪和不可轉讓的民主權利，其發(fā)展重心由組織建設轉向了村民權利的保障。①中共十八屆四中全會指出：“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。”②本文以公共品供給對村莊公共權力的影響為背景，從對浙江省臨安市S鎮(zhèn)15個行政村的調查出發(fā)，探討村民自治制度下農民村務治理權利的保障問題。這對發(fā)展農村民主政治是有益的。

農村公共品供給存在的問題

村民自治制度的發(fā)展進步有利于改進公共品供給機制和效率，公共品下鄉(xiāng)也加強了村民自治制度運行和發(fā)展的物質基礎，兩者相輔相成。但是，公共品在下鄉(xiāng)過程中，一些地方，農民村務治理權利沒有得到保障，直接影響公共品下鄉(xiāng)的效果。

農村公共品供給不符合農村社區(qū)和農民的需求。政府主導下的農村公共品供給仍有總量不足、供需錯節(jié)、結構不合理、效益不高等問題。一方面，農村需要的投資期長、資金量大的公共品，政府的投資動力不足，供給也仍然不足。據我們課題組2015年4至6月對S鎮(zhèn)15個行政村的調查，農業(yè)科技推廣和社會化服務、水利電力、道路交通、飲水安全、生態(tài)環(huán)境整治、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等方面的供求失衡突出，治標不治本，影響農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展。基層政府熱心于可量化、見效快的公共項目。另一方面，各地農村發(fā)展模式和發(fā)展狀況不同，存在區(qū)域性公共品需求偏好的差異，政府標準化、同質性的供給機制缺乏適當的反應。例如，農村公共文化建設項目，政府側重考察建筑面積、設施配套、投資狀況，特別是能直接展示政績的“面子工程”。于是，各村幾乎千篇一律地建牌坊、修門亭、房屋墻面繪畫，公共文化設施越出村民需要的范圍，其使用效率卻甚少得到關注。

農民在農村公共品供給評價機制中地位缺失。從中央到地方政府、再到農村，國家通過財政預算和立項審批的形式供給農村公共品，鄉(xiāng)村通過申請項目來獲取轉移支付。壓力型體制下，政府按上級考核指標來安排農村公共品，尤其縣級政府在申請和運作項目時往往加入自身意圖，甚至挪用資金。國家無專門法律明確公眾在公共品供給過程中的權利，財政體制缺乏農民表達對公共品意向、進行監(jiān)督評價的渠道。農村公共品供給幾乎完全決定于有關部門自我論證，且指令性強。另一方面，村莊和農民在公共品供給中的作用有限。項目制的運作機制使鄉(xiāng)村村民無自主參與權。對農民的參與，職能部門大多止于收集意見。農民處于被動地位，很難參與評估政府供給績效。S鎮(zhèn)由市水利局出資整修的多處山塘、水庫質量不好，2013年夏遭遇全市性嚴重旱災，山塘、水庫無水，禍及農業(yè)生產，引發(fā)上訪和群體性事件。

農民在農村公共品供給中的參與意識不強。農村社會分化加劇，不同階層、地域乃至同村組的農民，利益和需求差異大。他們自我意識和權利意識增強，加大了村莊組織動員的難度。村規(guī)民約虛置。政府安排項目，往往需村莊提供配套資金和做前期準備，而一些村民既要分享利益，又不愿承擔成本。2011年由市交通局立項的A村村級公路建設，需該村先完成征地和平整任務。因涉及部分村民承包地，項目雖經村民代表會議通過，但部分村民搶種搶建，又拒不接受補償標準，致工程推遲工期長達兩年。部分村民一定程度的參與，性質上是動員參與、被動參與，村莊自我籌資、酬勞作用退化。據我們走訪，隨著項目增多、規(guī)模擴大，村干部都有畏難情緒。村民有效參與不足，動員機制乏力，是公共品供給持續(xù)健康發(fā)展的障礙。村民自治本該在國家供給和農民需求的對接上發(fā)揮重要作用。但是現狀表明，群眾性自治沒有得到充分成長。

農村公共品供給過程引發(fā)農村內部新的矛盾。一方面，多數項目首先流入條件本已較好的示范村、精品村。對基層政府來說，項目建設要落實在有典型意義和能產生示范效應的村。S鎮(zhèn)B村是杭州市全面小康建設示范村和新農村建設標兵村，近年來省和市有關領導頻頻視察，隨之新農村村莊整治、社區(qū)服務中心建設、農村宅基地復墾、村級“文化禮堂”建設、省級中心培育村、垃圾集中收集、生活污水處理等項目不斷涌入。這容易人為拉大各村的差距。另一方面，行政村內部公共品的供給安排，也有很大的人為因素。一些村的主要干部將能產生明顯效益的和有影響力的項目優(yōu)先放在自己所在的自然村。2013年村委會換屆選舉中，C村一自然村村民認為數年來本村在公共投資方面太吃虧，要求謀求連任的村委會主任答應在其任期內須完成本村的多條林道建設，投票前夕又要求其個人先出5萬元做抵押，才肯投票給他。國家力圖用財政轉移支付的辦法平衡區(qū)域間的發(fā)展。但落實中，又出現甚至加劇了新的不平衡。

農村公共品供給不符合實際的原因

無論是政府主導型還是政府誘導型的農村公共品供給，都涉及村民的整體利益，他們應在自治制度下對此充分行使民主權利。農村公共品供給過程中農民村務治理權利的缺失，與村民自治的制度建設落后于以市場化、民主化為主要特征的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求有關。

政府以單純行政化的方式供給農村公共品，侵害了村民自治制度。從中央部委到地方政府的轉移支付的形式，有申報、審查、立項、監(jiān)管、考核、驗收的嚴格程序。對村莊來說，資金的使用通常并不透明。2012年，中央轉移支付占中央公共財政支出的比重為62.77%；專項轉移支付加上一般性轉移支付中具有限定用途的5項資金后，實際規(guī)定了專門用途的轉移支付占中央轉移支付的比重為64.42%。③2013年雖有所下降，但規(guī)模仍過大。且基層政府為貫徹自身意圖，多方介入村莊治理。S鎮(zhèn)各村在政府面前對資源控制力弱，在公共品供給方面難有談判地位和能力。由此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實施，“部門掛村”的操作方式，一方面增進了政府對農村的關注和支持，另一方面也增進了政府對村莊的管控能力。隨著各類項目、資金越來越多進入村莊，這一掌控的力度也在提升。國家沒有嚴格的農業(yè)投入法或投資法來規(guī)范政府的行為，農村公共品供給過程中的過度行政化的舉措，使村莊的治理能力減弱。這種強制性的制度安排，弱化了村莊和村民的表達機制，也會堵塞公共品供給的市場化，并使其供給過程缺乏監(jiān)督。

農村自治組織在公共品供給中職能異化，加劇了農民村務治理權利的虛化。農村權力格局失衡是導致村民自治難體現民主性、公共品供給效益不佳的重要因素。《村民委員會組織法》對村務決策、管理、監(jiān)督規(guī)定籠統(tǒng)，在傳統(tǒng)地緣、血緣倫理相對濃厚而法律意識不強的農村，不易落實。各村公共權力行使差異大，村民（代表）會議擁有最高決策權的村不多，且有難召集的缺陷，決策程序不規(guī)范，多流于形式，成了選舉會、政策宣講會、工作布置會。2014年D村村民代表會議開過3次，內容為推舉村務工作若干機構負責人、傳達鎮(zhèn)政府“三拆一改”文件、布置村民合作醫(yī)療保險交納。民主監(jiān)督亦有流于形式的問題，監(jiān)督機構定位不清，履職不到位，缺乏保障性。民主監(jiān)督多由地方性文件規(guī)定，缺國家統(tǒng)一的制度配套，缺國家立法保障。S鎮(zhèn)有五分之一的村監(jiān)委會主任由兩委會成員兼任；所謂監(jiān)督就是看村務開支單據；缺懲治制度或無力執(zhí)行。村治理精英組成的村兩委會，可在既有制度框架下自主選擇行動策略。S鎮(zhèn)鎮(zhèn)干部反映，一些村干部自攬項目，或做項目供貨商，有的村干部強行參與項目?！洞迕裎瘑T會組織法》對村干部責任缺乏明確規(guī)定，缺少對他們的懲戒規(guī)范，村務缺乏有效的制約和糾錯機制。有的村干部走上犯罪之路。例如，D村原村黨總支書記、村委會主任、經濟合作社主任三人，在負責該村安置房工程發(fā)包、管理和資金撥付的事務中，收受賄賂。農村公共品供給機制沒有實現制度化，其運行優(yōu)劣偶然性大，尤其表現在對村主要干部個人素質和能力的依賴上。

農民在農村公共品供給中制度化的利益表達渠道不暢。農民的分散性使其形成不了強有力的集團。由血緣、地緣關系而形成的傳統(tǒng)信任網絡逐漸消解，契約、合作信任等現代信任網絡還沒形成，農民對村莊權力影響更乏力。村民議事和村務監(jiān)督機構職能薄弱，制度空轉。從S鎮(zhèn)看，“一事一議”是針對特定對象、范圍有限、水平較低的決策形式，受多因素影響而投票成本較高，對村莊民主決策的推進作用不大?？h鄉(xiāng)級人大中普通村民代表少，村民對其參政行為也難以監(jiān)督。農民結社有利于他們維護自身權益，S鎮(zhèn)有多個種植、養(yǎng)殖專業(yè)合作社。但政府“在農村鼓勵發(fā)展的是農村營利組織，農村民間組織則發(fā)展比較緩慢。”④總之，農民的訴求不易得到制度化傳達。關于“你對村務工作有意見找誰”的調查中，85%的村民答“找村兩委會干部”，似乎其它途徑起不了多大作用。村民對兩委會也不信任。在回答“如果自己的要求在村兩委會達不到目的，該怎么辦”時，60%的村民選擇“只要不涉自己切身利益，就算了”，20%的選擇“涉及自己切身利益的，就上訪或自我抗爭”。

解決措施

要實現城鄉(xiāng)發(fā)展一體化目標，就須將農民的利益訴求和民主權利充分納入國家對農村公共品供給的過程。村民自治應進一步健全制度、豐富形式、拓寬渠道，以法治化為主要方向發(fā)展廣泛、充分的農村民主，激發(fā)農民表達利益的積極性和參與村務的主動性，使中央的方針政策更好地惠及農民群眾。

建立有效的村莊權力制約和協(xié)調機制。首先，發(fā)揮村黨組織領導核心作用。村黨組織要在以民主為導向的村民自治的框架下加強領導，推進制度建設，引導黨員、村民積極參政議政，落實“四個民主”。其次，強化村民（代表）會議的功能。提升其立法層次，以國家法律形式明確其性質，對其組成、議事范圍、議事程序、職責和權利等作具體規(guī)范。設立村民（代表）會議常設機構，實化其機構職能。實現村民（代表）會議與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度銜接，使前者工作得到及時支持和救濟。第三，規(guī)范村委會的權力。依法推行村委會權力清單制度，明確權力邊界，規(guī)范權力運行流程。健全對村干部的績效考核和問責制度，對違紀違法行為厲行責任追究。第四，強化常態(tài)化的監(jiān)督制度。厘清村務監(jiān)督委員會運行機制、考核辦法、保障措施。在收集民意、調查分析、監(jiān)督落實、通報反饋等方面強化工作機制。探索村監(jiān)委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、司法所的工作銜接，推進前者職能落實。

健全良性的村莊公共品供給協(xié)商制度。農民生產生活需求和農村公共品供給主體日益走向多元化，要創(chuàng)造更多更有效的渠道來促進農村公共品供給過程的民主化和有效性。村莊協(xié)商民主在農村社會營造民主的多元的公共治理氛圍，而更好地保障農民村務治理權利。根據各地實際，推進民情懇談會、民主理財會、村務聽證會、村莊議事會、鄉(xiāng)村論壇等的建設。完善和創(chuàng)新政府、村莊自治組織、廣大村民和其他利益相關方能夠表達意見、協(xié)商討論的制度化平臺。保證協(xié)商過程中參與主體的平等，使農村不同階層、不同群體都能參與這一公共生活，實現與農村公共品供給有關的各行為主體有效的溝通、博弈、協(xié)調。構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商議事機制，體現農民村務治理權利保障的制度化。

探索村民自治制度的有效實現形式。村民自治制度的落地、成長，須充分考慮具體村莊的地理、歷史、人口、文化、產權關系和經濟社會發(fā)展水平，以激活其內生力量。2014年中央一號文件指出，要探索不同情況下村民自治的有效實現形式，實現村民自治制度化和規(guī)范化。⑤一些地方為解決村民（代表）會議難開的問題，成立村民議事會，作為受村民（代表）會議委托的常設議事機構，使包括公共品供給在內的村務決策和監(jiān)督建立在堅實的民主制度之上。一些地方選擇人口適當、具備自治基礎的村民小組，建立村民委員會，健全以村民小組為單位的村民會議和村民小組議事會制度，讓村民小組在聯(lián)系農戶、提供公共品服務方面發(fā)揮作用。一些地方實行家庭聯(lián)戶代表制。以相鄰十戶左右為一片，推選一名聯(lián)戶代表，再由他們組成一個自治組織，協(xié)助村兩委會工作。具體制度的多元化創(chuàng)新，有力推進了村民村務治理權的落實，有利于公共品下沉，群眾真正受益。

依法規(guī)范國家在村民自治制度中的作用。依法治國是實現農村治理體系和治理能力現代化的要求。要推進基層政權和農村自治組織關系的制度化、規(guī)范化、程序化。制度化的關鍵是法制化。修訂《村民委員會組織法》和相關法律，加強黨內法規(guī)制度建設。一方面，國家應在解決農村的民主需求和制度供給不足間的矛盾中發(fā)揮作用。基層政權應積極支持村民（代表）會議和村務監(jiān)督委員會的工作，及時給予救濟。加強農村黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，增強合力和效果。在治理體系頂層設計下推進農村民間組織的發(fā)展，使其成為農村治理中的重要主體。加快形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財政轉移支付制度，使村民對公共品供給有更多決策權。另一方面，國家須依法介入村莊治理。確定中央、地方政府和村莊各自的責任和邊界，完善政府和村級自治組織事權法律制度。建立對支農惠農政策的法律監(jiān)督。把農民參與農村公共品供給納入法治化軌道，制定實施程序和保障措施。

（作者為浙江農林大學馬克思主義學院副教授；本文系浙江省農民發(fā)展研究中心項目“農民村務治理權利保障研究”的階段性成果，項目編號：XNM-Z201203）

【注釋】

①徐勇：“村民自治的深化：權利保障與社區(qū)重建”，《學習與探索》，2005第4期。

②“中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定”，《人民日報》，2014年10月29日。

③“劉家義向全國人大常委會作2012年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”，《人民日報》，2013年6月29日。

④黃曉勇主編：《中國民間組織報告（2011~2012）》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第108頁。

⑤“中共中央國務院印發(fā)《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》”，《人民日報》，2014年1月20日。

責編 /豐家衛(wèi)（實習）