國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實(shí)和完善國家治理體系。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，對治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評估，能夠?yàn)橥晟浦卫眢w系提供有益參照，同時(shí)也是推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。

當(dāng)前，測度中國縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個(gè)國家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們在過去一段時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時(shí)，處于?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）和縣市之間的地市一級，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力的研究和評價(jià)同樣意義重大。

實(shí)施改革開放后，為了更好地發(fā)揮重要城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展中的引領(lǐng)作用，上世紀(jì)90年代，我國在部分省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的基礎(chǔ)上，設(shè)立了15個(gè)行政級別相當(dāng)于副省級管轄權(quán)的城市（最初為16個(gè)，后其中的重慶市被劃為直轄市）。經(jīng)過多年的改革發(fā)展，15個(gè)副省級城市在國民經(jīng)濟(jì)體系中占有十分重要的地位，地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、居民人均可支配收入、利用外資額等均保持著較快的增長，對周邊城市產(chǎn)生了巨大的示范帶動(dòng)效應(yīng)，對整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。

隨著改革的日益深入，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，中國經(jīng)濟(jì)面臨著較大的下行壓力。完善治理體系，提升治理能力，繼而促進(jìn)中國發(fā)展新舊動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)換，在當(dāng)前比任何時(shí)候都顯得迫切而緊要。在這樣的特殊背景下，推進(jìn)這些在發(fā)展階段、發(fā)展模式等方面都極具代表性的副省級城市的治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化，無論從全國層面來看，還是從區(qū)域的視角來審視，其重要意義都是不言而喻的。而且，對這些同等“量級”的城市治理能力進(jìn)行測評具有更強(qiáng)的可比性。

人民論壇測評中心此前曾對15個(gè)副省級城市的治理能力進(jìn)行了測評、排名和比較分析，測評報(bào)告刊發(fā)后，引起各界關(guān)注和網(wǎng)絡(luò)媒體的廣泛轉(zhuǎn)載。那么，經(jīng)過一年的治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型發(fā)展，15個(gè)城市在治理體系的構(gòu)建方面取得了哪些成績，又引起了治理能力上的哪些變化？為弄清這些問題，此次，我們以調(diào)整后的中國地方治理能力評價(jià)體系為理論模型，應(yīng)用2015年的中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒、中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒、15個(gè)副省級城市所在省份的省級統(tǒng)計(jì)年鑒提供的公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，再一次對15個(gè)城市的治理能力進(jìn)行了測評、排名、比較和進(jìn)一步分析。

我們希望通過持續(xù)性地開展這種系統(tǒng)性的研究，對各城市的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索，并從長期和短期兩個(gè)視角，為促進(jìn)各城市治理能力的進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。我們也希望借助于測評工作的開展，能夠促進(jìn)各副省級城市在今后的工作中更加有針對性地開展治理創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)，并為其他城市做出示范。

指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較地市治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測量地市治理能力所涉及的各個(gè)方面。為實(shí)現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國副省級城市區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處的實(shí)際發(fā)展階段及其涉及領(lǐng)域。

在構(gòu)建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動(dòng)態(tài)性六個(gè)基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價(jià)治理能力為導(dǎo)向，以我國副省級城市目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財(cái)政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個(gè)一級指標(biāo)及養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、人均財(cái)政收入、財(cái)政收入增長能力等衡量四個(gè)一級指標(biāo)的共七個(gè)二級指標(biāo)構(gòu)成的評價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力

社會(huì)保障被視為人類社會(huì)文明的重要標(biāo)志之一。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，完善的社會(huì)保障制度，不僅能夠使人們在年老、生病、失業(yè)、工傷、生育等特殊時(shí)期得到應(yīng)有的扶持和幫助，而且能夠大大降低人們對于未來的不確定性預(yù)期，使人們的消費(fèi)、投資（包括人力資本投資）等經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為更加理性、更具有可持續(xù)性。結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，我們選擇以各城市的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率（城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）、失業(yè)保險(xiǎn)參保率（失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）來綜合反映。

調(diào)控能力

作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門治理國家和社會(huì)的重要工具之一。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中央開始實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國際投機(jī)者試圖“炒作”中國的野心，同時(shí)也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實(shí)施積極的財(cái)政政策，全面拉動(dòng)內(nèi)需，使得中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點(diǎn)。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然，一般來說，財(cái)政政策和貨幣政策，是政府實(shí)施調(diào)控時(shí)所采取的兩個(gè)主要的工具，而諸如物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言，從這兩個(gè)主要的政策工具來看，因利率調(diào)整多是基于全國層面的，所以貨幣政策，更多時(shí)候?yàn)橹醒雽用嫠扇　Ｔ谑?、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實(shí)施財(cái)政政策來“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行。也正因此，在調(diào)整后的中國地方治理能力評價(jià)體系中，我們選擇以各城市的人均財(cái)政收入水平，來衡量各城市的調(diào)控能力。

財(cái)政能力

不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實(shí)現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會(huì)治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財(cái)政能力。一般來說，衡量政府部門財(cái)政能力高低，有兩個(gè)最為核心的因素必須予以考慮：一是財(cái)政收入的增長能力；二是財(cái)政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財(cái)政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各城市的財(cái)政收入增長能力、財(cái)政收支平衡能力來綜合反映，并進(jìn)一步選擇以各城市的公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個(gè)指標(biāo)。需要說明的是，財(cái)政收支平衡能力是逆向指標(biāo)，即其數(shù)值越大，反映的財(cái)政收支平衡能力越低。而關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率的計(jì)算公式，則分別如下：

公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率=（本年公共財(cái)政預(yù)算收入-上年公共財(cái)政預(yù)算收入）/上年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%

公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財(cái)政預(yù)算收入-本年公共財(cái)政預(yù)算支出|/本年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%