【摘要】經(jīng)過(guò)多年的市場(chǎng)化改革，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)運(yùn)作效率得到了明顯改善，但國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平和人民生活質(zhì)量的同步發(fā)展，使電力系統(tǒng)面臨更為嚴(yán)酷的考驗(yàn)。電力產(chǎn)業(yè)的特殊地位決定了其效率提升對(duì)于行政性資源的路徑依賴。通過(guò)總結(jié)電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制設(shè)計(jì)的基本特征，明確了電力產(chǎn)業(yè)運(yùn)作效率提升的主要制約瓶頸，進(jìn)而結(jié)合相關(guān)理論成果和實(shí)踐運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，形成了深化我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革，提升電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的主要策略。

【關(guān)鍵詞】電力產(chǎn)業(yè)　效率　規(guī)制　改革策略

【中圖分類號(hào)】F206　　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在全球化和信息化時(shí)代，電力消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性關(guān)聯(lián)已經(jīng)成為全社會(huì)的基本共識(shí)。電力產(chǎn)業(yè)作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，其健康、有序、快速的發(fā)展對(duì)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)具有重要意義。從2011年起，中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)裝機(jī)總量、發(fā)電量和用電量逐步超過(guò)美國(guó)位居世界第一，已經(jīng)成為名副其實(shí)的電力大國(guó)①。但與之相伴，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、工業(yè)化和城市化的迅速推進(jìn)、自然化石能源的持續(xù)消耗、環(huán)境問(wèn)題的不斷惡化等問(wèn)題均對(duì)電力供應(yīng)和消費(fèi)過(guò)程提出了更高要求。電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)已經(jīng)從過(guò)去簡(jiǎn)單的總量擴(kuò)張和供需平衡轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和環(huán)境效率的協(xié)同提升。盡管近年來(lái)依托技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制改革，電力產(chǎn)業(yè)的整體運(yùn)作效率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但其市場(chǎng)機(jī)制依舊存在較大的完善潛力。與此同時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平和人民生活質(zhì)量的同步提升，對(duì)電力系統(tǒng)提出了更為嚴(yán)酷的考驗(yàn)。電力產(chǎn)業(yè)自然壟斷的基本性質(zhì)決定了其以國(guó)有化企業(yè)為主的組織模式，相對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化資源配置機(jī)制，電力產(chǎn)業(yè)的效率提升更加依賴于行政資源的引導(dǎo)與監(jiān)督。因此，全面梳理電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制特征，提煉電力產(chǎn)業(yè)效率制約瓶頸，提出政策規(guī)制改革新思路，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制設(shè)計(jì)的基本特征

所謂規(guī)制，是指政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的一種行為，兼具經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性特征②。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)政府逐步深化針對(duì)電力行業(yè)的系統(tǒng)改革，基本思路是依托政府規(guī)制力量，在一定范圍內(nèi)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而拉動(dòng)全行業(yè)的運(yùn)作效率。具體而言，電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的主要特征體現(xiàn)在三個(gè)方面。

利用產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的縱向拆分，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。2002年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的體制改革邁出了關(guān)鍵性的一步。在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)電力領(lǐng)域占據(jù)壟斷地位的國(guó)家電力公司進(jìn)行了資產(chǎn)深度重組，建立了包括華能、華電、國(guó)電、大唐和電力投資在內(nèi)的五大集團(tuán)公司，承擔(dān)電力生產(chǎn)職能。同時(shí)，在輸配售領(lǐng)域設(shè)立國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司，從而搭建了電力產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)框架。這種“廠網(wǎng)分離”規(guī)制方式的本質(zhì)，是將產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的各項(xiàng)環(huán)節(jié)進(jìn)行縱向拆分與重組，并在特定價(jià)值環(huán)節(jié)中設(shè)定不同程度的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。將產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈“細(xì)化、拉伸、增厚”的縱向優(yōu)化，一方面維持了國(guó)有資本對(duì)于電力領(lǐng)域的絕對(duì)控制，有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的延續(xù)；另一方面也打破了電力產(chǎn)業(yè)中一家獨(dú)大的自然壟斷優(yōu)勢(shì)，將競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)融入國(guó)有大型電力企業(yè)。不僅如此，該輪規(guī)制改革的重要意義還體現(xiàn)在，為后續(xù)電力產(chǎn)業(yè)效率提升打下了較為堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

依托行政化手段，保障改革成效。電力產(chǎn)業(yè)典型的自然壟斷性質(zhì)，決定了政府管制成為推進(jìn)效率提升的主要手段。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)制設(shè)計(jì)，均需依托行政力量保障改革成效。從產(chǎn)權(quán)歸屬角度看，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)中核心企業(yè)均為國(guó)企，國(guó)有資本在其中占據(jù)全部或多數(shù)比例，因而對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行投資、運(yùn)營(yíng)、調(diào)整的合理主體，就是相關(guān)的政府主管部門(mén)；從經(jīng)營(yíng)權(quán)控制角度看，電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的安全，私有化和市場(chǎng)化運(yùn)作往往以經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)為主，唯有政府的行政化運(yùn)作能夠保障電力生產(chǎn)與消費(fèi)的社會(huì)化訴求；從管理模式角度看，無(wú)論是早期的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，后續(xù)的科層化組織模式，還是近年來(lái)逐步深化的現(xiàn)代公司治理模式，均托生于行政化的組織方式，所以電力企業(yè)的主流文化、思維特征和運(yùn)作方式?jīng)Q定其更容易接受行政命令的指揮與控制，尤其是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制架構(gòu)初期，行政手段往往以其簡(jiǎn)單、直接的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了大型電力企業(yè)的效率提升。

經(jīng)濟(jì)效率與環(huán)境效率的改進(jìn)呈現(xiàn)不均衡性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府進(jìn)行電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的主要目標(biāo)，從基本的總量增長(zhǎng)，到較高層次的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效率提升，均呈現(xiàn)出較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性導(dǎo)向。政府內(nèi)部相關(guān)決策機(jī)構(gòu)和大型電力企業(yè)集團(tuán)的管理層做出戰(zhàn)略性決策的依據(jù)，也是各項(xiàng)改革措施可能獲取的經(jīng)濟(jì)成效。但是，伴隨著全球范圍內(nèi)環(huán)境意識(shí)的普遍深化，以及近年來(lái)我國(guó)粗放型發(fā)展模式引發(fā)的大氣污染、水體污染、土地荒漠化、生物多樣性破壞、持久性有機(jī)物污染等諸多問(wèn)題日漸突出，綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等理念及績(jī)效評(píng)價(jià)體系逐步應(yīng)用于電力產(chǎn)業(yè)，由此揭示出了電力生產(chǎn)、輸配、銷售和使用過(guò)程中環(huán)境效率提升的相對(duì)滯后性。尤其是以“京津冀”、“長(zhǎng)三角”和“珠三角”為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面，經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)需要充足的電力資源作為保障，從而強(qiáng)化了電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率上行的動(dòng)力；另一方面，日益提高的物質(zhì)生活水平，引發(fā)了民眾對(duì)于生存環(huán)境質(zhì)量改善的深切訴求，并使得環(huán)境體驗(yàn)逐步演化為區(qū)域間人才培育、吸引與保留的重要依據(jù)，進(jìn)而對(duì)電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境效率提升形成了較大壓力。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，近年來(lái)國(guó)家依托行頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)型，完善相關(guān)規(guī)制，鼓勵(lì)電力企業(yè)、高等院校和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，加大電力領(lǐng)域技術(shù)與管理創(chuàng)新的投入力度，力求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與環(huán)境效率的同步增長(zhǎng)。

電力產(chǎn)業(yè)效率提升的制約瓶頸

通過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作效率得到了顯著提升，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，電力系統(tǒng)優(yōu)化改革的潛力依舊巨大，且在國(guó)家整體資源稟賦情況、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作特征和企業(yè)微觀治理水平等方面，均存在一些制約效率持續(xù)改進(jìn)的瓶頸。

能源結(jié)構(gòu)失衡，技術(shù)創(chuàng)新壓力突出。自然資源的儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，決定了我國(guó)用于發(fā)電的主要能源依舊為傳統(tǒng)的化石能源，其中，煤炭資源對(duì)于電力生產(chǎn)的影響長(zhǎng)期保持主導(dǎo)地位?；茉吹奈锢硖匦詻Q定其消費(fèi)效率偏低，從而成為電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)效能損失的首要因素。不僅如此，大量化石能源的開(kāi)發(fā)與使用過(guò)程中，不可避免的會(huì)引起溫室氣體排放、水土流失、環(huán)境惡化等問(wèn)題，這就進(jìn)一步增加了電力生產(chǎn)的社會(huì)成本，使其投入產(chǎn)出比不斷降低。此外，即便僅從經(jīng)濟(jì)角度考慮，化石能源的不可再生性決定了其使用成本持續(xù)上升的基本趨勢(shì)，國(guó)家層面尋求替代能源的壓力與日俱增。但是，電力生產(chǎn)與使用環(huán)節(jié)的技術(shù)創(chuàng)新步伐相對(duì)滯后，電力系統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的道路依舊艱辛。

電力產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性，決定了自然壟斷環(huán)節(jié)的強(qiáng)勢(shì)尋租。從上世紀(jì)末期開(kāi)始的全球電力產(chǎn)業(yè)改革，均依托于一個(gè)基本邏輯，即傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)中，經(jīng)過(guò)價(jià)值鏈的細(xì)化，可以拆分為自然壟斷環(huán)節(jié)與非自然壟斷環(huán)節(jié)，電力產(chǎn)業(yè)“廠網(wǎng)分離”的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制設(shè)計(jì)，也是基于以上理論。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)垂直一體化的壟斷格局已被打破，產(chǎn)業(yè)上游的電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)初步形成了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但是，以供電網(wǎng)絡(luò)為依托的“輸、配、售”環(huán)節(jié)依舊具有明顯的自然壟斷特性，相關(guān)領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程相對(duì)緩慢。這種不完全的“廠網(wǎng)分離”模式對(duì)于提升電力供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈整體競(jìng)爭(zhēng)力的效果有限，且強(qiáng)化了下游企業(yè)的壟斷勢(shì)力③。壟斷資源帶來(lái)的信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)引發(fā)了電力生產(chǎn)與使用兩端的力量不對(duì)等問(wèn)題，從而使得電力產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)分配規(guī)則失衡。電網(wǎng)建設(shè)與使用過(guò)程中的資源獨(dú)占性、電力生產(chǎn)與消費(fèi)的同步性，決定了諸如電信行業(yè)中“多網(wǎng)并行”的模式無(wú)法在電力產(chǎn)業(yè)簡(jiǎn)單復(fù)制。同時(shí)，輸、配、售環(huán)節(jié)中網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的巨大前期固定資產(chǎn)投入，一方面形成了天然的進(jìn)入壁壘阻礙新進(jìn)入者的參與，另一方面也強(qiáng)化了規(guī)模經(jīng)濟(jì)對(duì)于電力投入產(chǎn)出效率提升的決定性影響。除了經(jīng)濟(jì)性成本的制約外，考慮到電力資源的戰(zhàn)略性地位，世界各國(guó)均無(wú)法也不愿在這一行業(yè)引入完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在這種背景下，借助行政性手段進(jìn)行宏觀制度調(diào)控，成為電力產(chǎn)業(yè)效率提升的主要手段。但是，無(wú)論在理論層面還是在操作層面，現(xiàn)階段均未能形成突破性的政府規(guī)制設(shè)計(jì)方案。

電力企業(yè)微觀治理模式改革進(jìn)程相對(duì)滯后。企業(yè)是產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的基本細(xì)胞，其運(yùn)作模式與經(jīng)營(yíng)效率左右著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。電力資源的重要戰(zhàn)略地位，決定了電力企業(yè)尤其是大型電力企業(yè)均被國(guó)有資本掌控。長(zhǎng)期以來(lái)，托生于我國(guó)政府體系的電力企業(yè)在一定程度上依舊存在政企不分、行政化思維、科層型組織架構(gòu)等問(wèn)題，進(jìn)而影響了整個(gè)產(chǎn)業(yè)層面經(jīng)營(yíng)效率水平的持續(xù)改進(jìn)。具體而言，首先，電力企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程中往往以行政導(dǎo)向取代市場(chǎng)導(dǎo)向，缺乏必要的戰(zhàn)略柔性，經(jīng)營(yíng)模式單一，企業(yè)發(fā)展的慣性作用明顯，次級(jí)供應(yīng)商和終端用戶的訴求往往難以滿足；其次，電力企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)往往保持著政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的層次與機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)一元化領(lǐng)導(dǎo)，層級(jí)間的嚴(yán)格隸屬以及部門(mén)之間的橫向分工，缺乏具有較強(qiáng)實(shí)效性的現(xiàn)代公司治理經(jīng)驗(yàn)與制度；再次，電力企業(yè)人力資源管理意識(shí)有待改進(jìn)，傳統(tǒng)的人事管理模式依舊存在，公平有效的行為激勵(lì)機(jī)制尚不健全，崗位職能較為單一，窄帶薪酬模式較為普遍，薪酬結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，同時(shí)企業(yè)內(nèi)部模擬市場(chǎng)指標(biāo)考核員工績(jī)效的方式容易引發(fā)管理層操縱財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，不利于激發(fā)企業(yè)管理與技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力；最后，不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)中的電力企業(yè)之間缺乏平等的業(yè)務(wù)對(duì)接機(jī)制，價(jià)值鏈利益分配不均進(jìn)一步影響到了上下游企業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展。

深化電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的主要策略

鑒于電力產(chǎn)業(yè)的壟斷屬性與我國(guó)電力企業(yè)發(fā)展歷程中存在的基本特征，深化電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革已經(jīng)刻不容緩，其主要思路可以從能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈深度調(diào)整和企業(yè)微觀治理模式設(shè)計(jì)三個(gè)方面展開(kāi)。

利用政策杠桿，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從資源特征的角度分析，電力產(chǎn)業(yè)運(yùn)作效率提升的主要瓶頸之一，是我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的失衡和電力相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新的質(zhì)量不足。雖然電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)多年改革逐漸形成了企業(yè)為主體的模擬市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)，但政府宏觀調(diào)控手段對(duì)于電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍具有較強(qiáng)的杠桿作用。提升電力產(chǎn)業(yè)效率應(yīng)注重技術(shù)創(chuàng)新與能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的協(xié)同推進(jìn)，而技術(shù)創(chuàng)新作為生產(chǎn)力提升的核心路徑，其先導(dǎo)性作用更為明顯。電力技術(shù)研發(fā)的高額前期投入，決定了完全市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)組織往往不愿深入涉足該領(lǐng)域。為了應(yīng)對(duì)這一局面，需要完善相關(guān)規(guī)制，建立專項(xiàng)基金，由政府、企業(yè)和高等院校共同分擔(dān)技術(shù)研發(fā)的沉沒(méi)成本。與之相匹配，為了提升不同利益主體協(xié)同運(yùn)作的效率水平，需要完善現(xiàn)有技術(shù)管理模式，制定合理的收益分配制度，并依托行政力量進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)與仲裁，保障技術(shù)進(jìn)步的持續(xù)推進(jìn)。除此之外，世界各國(guó)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中均會(huì)面臨相似的資源、政策、產(chǎn)業(yè)環(huán)境。因此，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)技術(shù)激勵(lì)規(guī)制改革的進(jìn)程中，可以共建國(guó)際化創(chuàng)新平臺(tái)，在保證能源安全的前提下，尋求跨國(guó)、跨地區(qū)合作機(jī)會(huì)，拓展發(fā)展思路。鑒于化石能源物理屬性和我國(guó)能源儲(chǔ)備特征，傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化面臨著更強(qiáng)的內(nèi)外部約束。在保證電力供應(yīng)滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的前提下，依托部門(mén)職能改革、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、稅收激勵(lì)、監(jiān)管引導(dǎo)等行政手段，政府可以采取相對(duì)穩(wěn)健的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型路徑，在提升電力生產(chǎn)、輸送、使用效率的同時(shí)，將環(huán)境效率的理念逐步引入電力產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、監(jiān)管與評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的同步提升。

依托激勵(lì)性規(guī)制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈深度調(diào)整。電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的本質(zhì)，是在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈縱向拆分的基礎(chǔ)上，針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域放松規(guī)制，同時(shí)針對(duì)電網(wǎng)相關(guān)的“輸、配、售”環(huán)節(jié)依然實(shí)行進(jìn)入管制，以保障規(guī)模經(jīng)濟(jì)或范圍經(jīng)濟(jì)的獲取④。我國(guó)電力改革的重要瓶頸之一，就是自然壟斷環(huán)節(jié)的運(yùn)營(yíng)效率難以實(shí)現(xiàn)高效、持續(xù)的增長(zhǎng)。在此背景下，依托激勵(lì)性規(guī)制，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈深度調(diào)整應(yīng)當(dāng)成為目前電力產(chǎn)業(yè)改革的基本方向之一。首先，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈橫向拆分，借助行政約束力，在自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域深度模擬市場(chǎng)化運(yùn)作，強(qiáng)化電力產(chǎn)業(yè)各職能領(lǐng)域間和地區(qū)間的比較競(jìng)爭(zhēng)，使用內(nèi)生性競(jìng)爭(zhēng)彌補(bǔ)外生性競(jìng)爭(zhēng)的不足；其次，設(shè)置具有政府背景的第三方獨(dú)立信息管理機(jī)構(gòu)，完善電力信息的收集、轉(zhuǎn)播與使用機(jī)制，適當(dāng)增加電力供求兩方的信息透明化水平，提升內(nèi)部?jī)r(jià)格管控的合理性和針對(duì)性；再次，探索電力輸、配、售環(huán)節(jié)的拆分潛力，建立特定地域范圍或特殊用電領(lǐng)域的改革試點(diǎn)，論證現(xiàn)有壟斷環(huán)節(jié)深化競(jìng)爭(zhēng)的可行性與可選方式；最后，嘗試電力監(jiān)督領(lǐng)域的適度分權(quán)，構(gòu)建政府、企業(yè)、用戶的綜合監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度，幫助協(xié)調(diào)不同利益主體對(duì)于電力資源的差異化訴求。