作者：深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所　陳家喜

【核心提示】作為政府改革的路徑選擇，權(quán)力清單制度對原有的政府改革舉措多有突破和推進(jìn)，如政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批改革、透明政府建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)等。然而，權(quán)力清單制度的推進(jìn)也遭遇上述改革出現(xiàn)的相似障礙。因此，如何優(yōu)化權(quán)力清單制度，推進(jìn)政府改革的深化，是當(dāng)下研究者關(guān)注的重點(diǎn)。在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，其實(shí)踐發(fā)展和問題呈現(xiàn)將不斷持續(xù)下去，而理論追蹤和發(fā)掘也將持續(xù)下去。

實(shí)施權(quán)力清單是我國政府改革的最新趨向，也是學(xué)界關(guān)注的全新領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)均提出推行政府權(quán)力清單制度，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行。李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中明確提出，公布省級政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，做到“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。此后，各級政府掀起制定權(quán)力清單的熱潮，學(xué)術(shù)界的關(guān)注視角也轉(zhuǎn)移至這一領(lǐng)域，相關(guān)成果大體聚焦如下問題。

何為權(quán)力清單？權(quán)力清單何為？

盡管權(quán)力清單制度已寫入黨的文件和政府報(bào)告，但何為權(quán)力清單尚沒有權(quán)威的界定。理論界對于權(quán)力清單的闡釋大都圍繞限制政府權(quán)力、構(gòu)建透明政府、推進(jìn)依法行政的角度展開。胡稅根和徐靖苗提出，權(quán)力清單追根溯源來自于“負(fù)面清單”一詞，后者是一國禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單，實(shí)現(xiàn)“法無禁止即可為”，有效壓縮政府在外商投資準(zhǔn)入中的“剩余決定權(quán)”。唐亞林提出，相對“負(fù)面清單”，權(quán)力清單制度可看成是“正面清單”，是圍繞政府及其部門的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等進(jìn)行清理，進(jìn)而明確權(quán)力與責(zé)任目錄，以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的制度。權(quán)力清單還是“政府自我限權(quán)”的行為，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、時(shí)限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是否準(zhǔn)確及時(shí)向社會(huì)公布等。顧平安提出，權(quán)責(zé)清單制度是政府部門推進(jìn)的以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的一項(xiàng)權(quán)力自我革命，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。

在實(shí)踐層面，中央及地方政府廣泛推進(jìn)權(quán)力清單制度，編制清單目錄，優(yōu)化行政流程，接受社會(huì)監(jiān)督。這一制度的理論價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值，也得到諸多學(xué)者的理論關(guān)注。大多數(shù)研究者都認(rèn)同，權(quán)力清單制度規(guī)范了行政權(quán)力行使的界限、范圍、程序、責(zé)任，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是政府改革的基礎(chǔ)性工程。其首要價(jià)值是明晰了政府與市場、社會(huì)的權(quán)力邊界，有助于減少政府自由裁量權(quán)限，壓縮權(quán)力濫用和尋租空間。此外，權(quán)力清單制度行政審批改革有助于精簡審批流程，壓縮審批事項(xiàng)，提升行政效率，釋放市場與社會(huì)的活力，是服務(wù)型政府建設(shè)的重要進(jìn)展。

權(quán)力清單制度的合理性

作為政府改革的新實(shí)踐和新路徑，權(quán)力清單制度的實(shí)施在帶來改革績效的同時(shí)，也引發(fā)了學(xué)界對于這一制度合理性的熱議。

首先，權(quán)力清單制度作為行政改革的一種類別，難以跳出改革主體與改革對象重疊的尷尬事實(shí)。袁倩和王嘉琪提出，政府既是改革發(fā)起者、制度設(shè)計(jì)者、變革推動(dòng)者和利益協(xié)調(diào)者，又是改革的對象和客體。多數(shù)研究者都認(rèn)為，政府進(jìn)行“清權(quán)”、“確權(quán)”、“配權(quán)”、“曬權(quán)”、“制權(quán)”的過程仍然停留在“自己梳理自己的權(quán)力”的階段，既缺乏同級人大代表的監(jiān)督確權(quán)，也缺乏外部專家和智庫等第三方評估，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)威性和合理性的缺失。

其次，權(quán)力清單存在與法律抵牾的可能。蔣德海和申海平提出，權(quán)力清單屬于政府主動(dòng)公開信息推動(dòng)透明行政的行為，值得肯定和倡導(dǎo)；但同時(shí)權(quán)力清單制度遵循的“清單之外無權(quán)力”卻可能有違依法行政原則，因清單本身并不能劃定行政權(quán)力的界限。權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)明示其與法律規(guī)定不一致時(shí)以法律為準(zhǔn)。實(shí)踐觀察也發(fā)現(xiàn)，一些政府部門在設(shè)計(jì)權(quán)力清單時(shí)或是與現(xiàn)行法律法規(guī)有所出入，或是缺乏明確法律依據(jù)，清單制度缺乏充足的法律支撐和保障。

再者，權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性有待提升。羅亞倉對三個(gè)權(quán)力清單的樣本比較發(fā)現(xiàn)，地方政府因認(rèn)識偏差、缺乏理論指導(dǎo)而存在功能、調(diào)控、權(quán)責(zé)、職能、依據(jù)、主體、運(yùn)行和銜接等八個(gè)誤區(qū)。趙勇和馬佳錚的研究顯示，地方政府在進(jìn)行權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)時(shí)缺乏科學(xué)的設(shè)計(jì)論證，權(quán)力劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)界限不清晰，權(quán)力清單制度操作性不強(qiáng)；一些部門名義上減少很多審批事項(xiàng)，實(shí)質(zhì)上不過是合并同類項(xiàng)；一些部門設(shè)置“其他審批事項(xiàng)”作為兜底條款，保留隱性審批事項(xiàng)；一些部門一邊減少舊審批事項(xiàng)，一邊增加新審批事項(xiàng)，形成了減增互抵的現(xiàn)象，等等。

深化權(quán)力清單制度改革

作為政府改革的路徑選擇，權(quán)力清單制度對原有的政府改革舉措多有突破和推進(jìn)，如政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批改革、透明政府建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)等。然而，權(quán)力清單制度的推進(jìn)也遭遇上述改革出現(xiàn)的相似障礙。因此，如何優(yōu)化權(quán)力清單制度，推進(jìn)政府改革的深化，是當(dāng)下研究者關(guān)注的重點(diǎn)。

一是實(shí)施權(quán)力清單制度的動(dòng)力機(jī)制問題。劉延海提出可以采用三條路徑：中央政府應(yīng)出臺推進(jìn)權(quán)力清單的時(shí)間表和路線圖；發(fā)動(dòng)公民參與以形成對政府行為的倒逼機(jī)制；建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對不依法清理權(quán)力，不按時(shí)公布權(quán)力清單的單位和個(gè)人給予處罰。二是權(quán)力清單制度與法律法規(guī)銜接的問題。趙勇和馬佳錚提出，建立由人大代表、行政相對人、政府部門負(fù)責(zé)人、科研院校專家等組成的“綜合型確權(quán)委員會(huì)”；同時(shí)實(shí)行“兩下兩上+評審+終審”的確權(quán)模式，將人民代表大會(huì)對權(quán)力清單的確認(rèn)作為確權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。杜敏則提出應(yīng)當(dāng)出臺《權(quán)力清單條例》，全面規(guī)范權(quán)力清單制度以及明確界定權(quán)力清單與原法律法規(guī)的關(guān)系。三是權(quán)力清單設(shè)計(jì)的精細(xì)化問題。顧平安提出，建立“最小顆粒度”標(biāo)準(zhǔn)，將審批權(quán)責(zé)事項(xiàng)細(xì)化到最小子項(xiàng)，避免權(quán)力清單設(shè)計(jì)中的“數(shù)字游戲”。

在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府改革與創(chuàng)新?lián)?fù)著核心和關(guān)鍵的作用。權(quán)力清單作為我國政府改革的新路徑，對于優(yōu)化政府流程、提升行政效率發(fā)揮著積極功能，其實(shí)踐發(fā)展和問題呈現(xiàn)將不斷持續(xù)下去，而理論追蹤和發(fā)掘也將持續(xù)下去。