2015年4月30日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，通過建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。這給我們推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展指出了方向。

城鄉(xiāng)一體化的主要路徑

2002年11月，黨的十六大第一次明確提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。從2002年到現(xiàn)在，我國城鄉(xiāng)一體化的脈絡(luò)十分清晰，進(jìn)展也比較快。回顧14年的發(fā)展歷程，城鄉(xiāng)一體化的路徑很多，但是類型主要有以下幾種。

第一，以規(guī)劃為基礎(chǔ)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化布局。我國城鎮(zhèn)化建設(shè)初期缺乏科學(xué)規(guī)劃，特別是對村鎮(zhèn)的規(guī)劃不夠重視，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，尤其是農(nóng)村發(fā)展滯后。直到2007年出臺了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，明確了規(guī)劃先行的原則，做到以規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局。規(guī)劃先行為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化布局提供了條件。

第二，以產(chǎn)業(yè)為紐帶，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。比如，東南沿海地區(qū)以產(chǎn)業(yè)為紐帶，在加快城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以工業(yè)理念經(jīng)營農(nóng)業(yè)，將工業(yè)組織方式和運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展。

第三，以公共服務(wù)為主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展成果。按照全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的目標(biāo)，構(gòu)建公共服務(wù)體系，以此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展成果。

第四，以基礎(chǔ)設(shè)施一體化為突破，改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件。以路網(wǎng)建設(shè)、光網(wǎng)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為紐帶，帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。此外，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等為突破，改善城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活條件，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

第五，以新型城鎮(zhèn)化為抓手，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確了中國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，主要有以下四種情況。一是“3+X”的城鎮(zhèn)化。所謂“3”是指進(jìn)城落戶1億人，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造1億人，中西部就近城鎮(zhèn)化1億人。“X”是指對不能落戶的常住人口實(shí)行居住證制度，并提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住等城鎮(zhèn)基本的公共服務(wù)，通過以人為本促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二種類型是做大做強(qiáng)城市群。第三種類型是中小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略城鎮(zhèn)化。第四種類型是產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型城鎮(zhèn)化。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化應(yīng)遵循的原則

第一，規(guī)劃先行的原則。制定規(guī)劃時(shí)應(yīng)將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃有效銜接，合理安排國土空間開發(fā)格局，尤其是市縣域的城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)。

第二，因地制宜、形式多樣。根據(jù)我國自然經(jīng)濟(jì)社會條件差異大的情況，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的模式不能一刀切，要因地制宜選擇適合本地發(fā)展的路徑。比如說，瓊海市從實(shí)際出發(fā)，抓住了地方特點(diǎn)，把12個(gè)小鎮(zhèn)打造得各具特色，形成“一鎮(zhèn)一風(fēng)情，一鎮(zhèn)一特色，一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”，促進(jìn)了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村緊密結(jié)合。

第三，農(nóng)村人口進(jìn)城數(shù)量要與城市發(fā)展相適應(yīng)。大中小城市應(yīng)根據(jù)可吸納的就業(yè)容量來引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)村人口進(jìn)城的數(shù)量，要與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相銜接，如果轉(zhuǎn)移到城市的人口超過了可容納的數(shù)量，就會出現(xiàn)政府公共服務(wù)難等問題，從而造成社會問題。

第四，以農(nóng)村自身發(fā)展為主、政府的支持為輔。通過城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)，政府和企業(yè)對農(nóng)村的支持是必要的，但是農(nóng)村面積大、人口多，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)十分不足，要全部由政府和企業(yè)支持難以做到，必須要把農(nóng)村自身發(fā)展作為重點(diǎn)。另外，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，要與推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)同步，這不僅是投入問題，還關(guān)系到社會主義精神文明、物質(zhì)文明、政治文明、社會文明和生態(tài)文明的建設(shè)問題。

城鄉(xiāng)一體化要處理好五個(gè)關(guān)系

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展在實(shí)踐中碰到了各種矛盾和問題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)關(guān)系上。

第一，要處理好城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。農(nóng)村的公共服務(wù)明顯落后于城市，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村的公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足。按有關(guān)單位測算，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約13萬元，要實(shí)現(xiàn)2-3億人享受與城鎮(zhèn)居民相當(dāng)?shù)墓操Y源服務(wù)，至少要投入30萬億。這么大規(guī)模投入，僅靠政府是做不到的，東南沿海發(fā)達(dá)省市的做法值得借鑒。這些地區(qū)主要是通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使農(nóng)村富了起來，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力，再加上政府財(cái)政支持，才形成了完善的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。從全國來看，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，主要要做好兩個(gè)方面工作。一方面，要靠政府進(jìn)行財(cái)政支持，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用；另一方面，要靠發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，通過一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等形式，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

第二，要處理好農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的關(guān)系。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)按照《居住證暫行條例》規(guī)定，保障持證人享受教育、公租房和養(yǎng)老等公共服務(wù)。值得注意的是，有的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)以后，由于受到經(jīng)濟(jì)增速緩慢的影響，部分知識缺乏、技能比較差的農(nóng)民工面臨失業(yè)或者半失業(yè)的狀況。如果這個(gè)問題解決不好，就有可能在城市形成貧困階層，造成社會的不穩(wěn)定。因此，要將農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)統(tǒng)籌考慮，要讓“進(jìn)得來、回得去”的農(nóng)民工都有作為。

第三，要處理好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。我國農(nóng)業(yè)面臨資源過度開發(fā)、農(nóng)業(yè)投入品過量使用、地下水超采以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等一系列問題，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載力已達(dá)上限，可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。

第四，要處理好進(jìn)城務(wù)工收入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收入關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵就是城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，這是根本。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和GDP增速下滑背景下，農(nóng)民工就業(yè)機(jī)會越來越少，農(nóng)民工資性收入增長乏力。從長遠(yuǎn)看，進(jìn)城打工的收入也是不穩(wěn)定的，如果將農(nóng)民工變成市民，農(nóng)民增收愿望就會落空。因此，促進(jìn)一二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加農(nóng)民收入，這是城鄉(xiāng)一體化的根本要求。

第五，要處理好工商資本進(jìn)村與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)回報(bào)率正在達(dá)到或超過工業(yè)的回報(bào)率，農(nóng)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢日益突出，工商企業(yè)資本的巨大存量迫切要求尋找投資渠道，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的趨勢日益明顯。各地政府出臺了一些優(yōu)惠政策和補(bǔ)助項(xiàng)目，為吸引工商企業(yè)進(jìn)農(nóng)業(yè)、為農(nóng)業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)資本擴(kuò)張，也為培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)創(chuàng)造了機(jī)遇。要抓住有利時(shí)機(jī)，充分發(fā)揮工商企業(yè)資金、技術(shù)、信息和管理優(yōu)勢，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是，應(yīng)以嚴(yán)守土地紅線，防止土地非農(nóng)化，以增加農(nóng)民就業(yè)為原則。

責(zé)編/潘麗莉  美編/李祥峰

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