【摘要】宋太祖趙匡胤建國后，吸取了前代各層官員欺蒙朝廷的慘痛教訓(xùn)，在上起朝官下至郡縣的監(jiān)察、確保信息暢通方面做足功課，設(shè)計出一套完密的制度，很大程度上保證了朝廷對輿情的及時把握。然而隨著高層官員特別是帝王本身的腐化，制度最終慘遭破壞，值得后人警醒。

【關(guān)鍵詞】下情上達(dá)  監(jiān)察  登聞鼓院       【中圖分類號】K244      【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰”是宋朝為官的常態(tài)

宋朝建國不久，朝廷陸續(xù)在州郡設(shè)立了“通判”一職，這是個什么性質(zhì)的官呢？從形式上看，通判有協(xié)助知州知府工作的職責(zé)，但宋朝的知州知府和通判分廳辦公，如《淳熙嚴(yán)州圖經(jīng)》（南宋淳熙年間編纂的嚴(yán)州地方志；嚴(yán)州在今浙江建德）就明確點出：“州衙（知州辦公地）在子城內(nèi)正北；通判廨舍在遂安軍門內(nèi)街西。”從中明顯能看出其中奧秘：如果通判是知州的副手，不可能讓他另立門戶；既然另立門戶，一定有“分而治之”的意味。事實的確如此，宋朝設(shè)通判的本意，是想讓這個角色對知州知府起到監(jiān)察的作用。瞿蛻園《歷代職官簡釋》說：“宋代初設(shè)通判之時，職權(quán)幾與知州知府無異，名為佐官，實際是共同負(fù)責(zé)，甚至還是知州知府的監(jiān)視者。”《宋史·職官志七》記載：“建隆四年，詔知府公事并須長吏、通判簽議連書，方許行下。……凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，可否裁決，與守臣通簽書施行。所部官有善否及職事修廢，得刺舉以聞。”這里有兩點須特別注意，一是通判由朝廷直接委派，而不是知州知府征辟的屬僚；二是這個官無所不管，當(dāng)然也包括州府屬下的縣級官員。通判的設(shè)置，為知州知府加上了一道緊箍咒，有效規(guī)避了州府一把手獨斷專行的可能，他們不受知州知府甚至上級路分大員的轄制，直接對朝廷負(fù)責(zé)。與漢代設(shè)立部刺史相比，明顯嚴(yán)密了很多。

宋朝政區(qū)劃置采取三級制，即中央之下設(shè)路，路下設(shè)府、州，府、州下設(shè)縣。宋朝各路是怎樣設(shè)官的呢？一般說來，路里設(shè)安撫使司（帥司）、轉(zhuǎn)運使司（漕司）、提點刑獄司（憲司）、提舉常平茶鹽公事司（倉司），統(tǒng)稱“四大監(jiān)司”。帥司主軍政，漕司主漕運，憲司主刑獄，倉司主倉儲，各管一攤，互補(bǔ)統(tǒng)轄?？瓷先ニ膫€平行的職能部門，為什么又統(tǒng)稱為“監(jiān)司”呢？原來宋朝統(tǒng)治者設(shè)置這四司除了“各管一攤”的分權(quán)理念之外，另賦予各司主管官員以監(jiān)察之權(quán)，不論是安撫使還是轉(zhuǎn)運使、提點刑獄、提舉常平，都負(fù)有為朝廷監(jiān)察平級諸司官員、下級州縣官員的職責(zé)，這就好比朝廷在每個官員的身邊同時安裝上諸多的“監(jiān)控探頭”，令所有官員都心懷畏謹(jǐn)，不敢輕易欺瞞朝廷，一旦其欺瞞作假的行為被任何一個“探頭”監(jiān)測到，后果將十分嚴(yán)重。對宋朝官員來說，“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰”是為官的常態(tài)，為官者率皆如此，最高統(tǒng)治者獲取各方面信息的渠道就大為暢通了。

宋朝官民有多種傳遞信息的渠道，甚至可直達(dá)御史臺

宋朝統(tǒng)治者對信息暢達(dá)可謂無所不用其極，上情下達(dá)者如通進(jìn)司和進(jìn)奏院?！端问?middot;職官志》記載，通進(jìn)司掌接受三省、樞密院、六曹、寺監(jiān)的奏牘及文武近臣表疏章奏，具其要點進(jìn)呈皇帝。進(jìn)奏院掌三省、樞密院宣札及六曹、寺監(jiān)的符牒，然后頒于諸路。下情上達(dá)者如登聞檢院和登聞鼓院，掌受官員及士民所上章疏。凡言朝政得失、公私利害、軍期機(jī)密、理雪冤濫等，在登聞鼓院遞上奏狀，如不能及時得到處理，可到登聞檢院繼續(xù)申訴。《續(xù)資治通鑒長編》（以下簡稱《長編》）卷一〇七載，仁宗天圣七年再置理檢使，由御史中丞親自兼任，原因是“冤濫枉屈而檢院、鼓院不為進(jìn)者，并許詣理檢使審問以聞”。這說明宋朝官民有各種傳遞信息的渠道，甚至可以直達(dá)御史臺，即使中間某些環(huán)節(jié)發(fā)生打壓欺瞞、不作為或亂作為，也封不住任何一個人的嘴。宋馬永卿《元城語錄》載蘇軾被誣陷入獄后，友人張方平憤然不平，打算將訴狀交給所在應(yīng)天府轉(zhuǎn)遞給朝廷，應(yīng)天知府不敢，于是命其子張恕直接到京城由登聞鼓院投進(jìn)。徐夢莘《三朝北盟會編》又載，靖康初，太學(xué)生陳東率諸生伏闕上書，強(qiáng)烈要求恢復(fù)主戰(zhàn)派李綱、種師道職務(wù)，“軍民會者數(shù)十萬人，詣登聞鼓院，推鼓滾之于前，數(shù)萬人挾東等撾鼓擊破之”，欽宗立即派人宣召李綱、種師道，還其舊職。

除鼓、檢二院外，地方事務(wù)則明確規(guī)定各州、府、軍、監(jiān)長官（包括通判）必須將所有關(guān)乎民政的事件及時呈報朝廷?！堕L編》卷三五七（元豐八年六月）司馬光給神宗的一封奏疏說：“不以有官無官之人，應(yīng)有知朝政闕失及民間疾苦者，并許進(jìn)實封狀言事。在京則于登聞鼓院、檢院投下，委主判官畫時進(jìn)入；在外則于州、府、軍、監(jiān)投下，委長吏即日附遞聞奏。伏望陛下以萬機(jī)之暇，略賜省覽。其所論至當(dāng)者，當(dāng)用其言而顯其身；其是非相半者，舍短取長；其言無可采事不可行者，亦當(dāng)矜容，不可加罪。如此，則下情無不通，海內(nèi)如指掌矣。”（引文略有刪節(jié)，下同）這里特別強(qiáng)調(diào)，即使所言之事并不可行，朝廷也應(yīng)采取寬容態(tài)度，不可加罪。

宋朝官員很難堵塞信息傳遞之門，下情上達(dá)的信息渠道非常豐富

除上述通判、監(jiān)司、鼓院、檢院等制度外，宋朝還有一些臨時性或輔助性措施，如“風(fēng)聞”，指的是不必證據(jù)確鑿，只要聽到風(fēng)聲，即馬上進(jìn)行深入調(diào)查核實并予以處理。“體量”和“照勘”（勘會）等詞語在宋朝史籍中也經(jīng)常出現(xiàn)。所謂體量，即下層出現(xiàn)問題后，朝廷便派官員到事發(fā)地進(jìn)行“一對一”的精準(zhǔn)處置?！堕L編》卷八八（真宗大中祥符九年十一月戊申）載：“大名府、澶相州民伐登聞鼓訴霜旱，宰臣請令轉(zhuǎn)運使體量。上曰：‘比者轉(zhuǎn)運使固言無災(zāi)傷，故州縣不為蠲減，雖慮支計不充，然朝廷矜恤之意不可稽也。’即命常參官分往按視而蠲復(fù)焉。”這段話反映出“鼓院”和“體量”的同等重要性：河北轉(zhuǎn)運使隱瞞了大名府（今河北大名）、澶州（今河南濮陽）、相州（今河南安陽）的霜旱災(zāi)情，當(dāng)?shù)孛癖姴坏貌坏骄┏菗舻锹劰脑V冤。宰相請命當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)運使體量災(zāi)情，真宗說道：“因為轉(zhuǎn)運使隱瞞了災(zāi)情，使當(dāng)?shù)孛癖姏]得到朝廷應(yīng)減免的稅賦。為弄清實情，朝廷必須再派大員到當(dāng)?shù)睾瞬?，按實際情況進(jìn)行稅賦減免。”宋朝的體量制度具有很強(qiáng)的機(jī)動性，且涵蓋各類事務(wù)。

所謂“勘會”，即朝廷派專員到事發(fā)地詳細(xì)核查，代表朝廷進(jìn)行案件的審理處置。如《長編》卷三二五（元豐五年四月）載，朝廷派御史宇文昌齡到鄜州審理鄜延鈐轄劉紹能降敵事件。經(jīng)宇文昌齡查證，劉紹能并無通敵叛降之實，而是出于鄜延經(jīng)略使沈括、副使種諤栽贓陷害，故判劉紹能無罪，官復(fù)原職，并對沈括、種諤進(jìn)行了處分。

從以上諸例可以看出，宋朝信息渠道的設(shè)計是十分嚴(yán)密、豐富而暢通的，任何一個環(huán)節(jié)的官員想堵塞信息傳遞之門都很難做到。《文獻(xiàn)通考·職官考》載南宋胡寅的一段話，就很能概括其全貌：“政事得失，專責(zé)大臣與諫者。若夫四方訴訟，自有州縣、監(jiān)司、臺省節(jié)次；又不得直，則有登聞檢、鼓兩院存焉。如此，則治有體統(tǒng)，朝廷增重，國勢不搖，可以言治。”

腐敗致紀(jì)綱毀壞，信息渠道和監(jiān)察手段成為徒有虛名的擺設(shè)

然而事物總是處在轉(zhuǎn)化中，宋朝對官員弄虛作假的監(jiān)控手段再嚴(yán)密再合理，也很難一勞永逸地施行下去，究其原因，還是官場腐敗惹的禍：制度都是人定的，又都是由具體人來實施的，一旦實施這些制度的人特別是高層官員蛻變成了貪瀆之徒，制度和規(guī)矩便成了一紙空文。上面提到的通判，本是監(jiān)察郡守和縣官的人，這樣的人變了質(zhì)，結(jié)果可想而知。宋朱弁《曲洧舊聞》說宣和年間宰相王黼公然賣官，而且各有定價，“三千索，直秘閣；五百貫，擢通判”。意思是升任直秘閣要花三千貫錢，升任通判也要拿出五百貫錢來。不難想象，這樣“提拔”的通判決不可能按照朝廷制度處理公務(wù)。王明清《揮麈余話》卷二說：“丁廣嘗任保州（今河北保定）教授?？⑽淙耍ㄅ姓咂堇镒?，悉多姬侍，以酒色沉縱。會有道人過郡，自言數(shù)百歲，能煉大丹，服之可以飽嗜欲而康強(qiáng)無疾，然后飛升度世。守、貳館之，以先生之禮事之。選日創(chuàng)丹灶，依其法煉之，四十九日而成。不數(shù)日，郡將、通判皆疽發(fā)于背。”由此可知，知州是個沒文化的武夫，通判是個紈绔成性的外戚子弟，兩人為長生不老享樂無極，連正?？?wù)都撂在了腦后。奇怪的是，這樣的官員居然沒受到路分監(jiān)司的糾察，可見此時的監(jiān)司大員、知州通判都已成了什么樣子，靠這樣的官員治理地方，再嚴(yán)重的問題也不可能如實反映到上層，朝廷設(shè)置的所有信息渠道和監(jiān)察手段，都成了徒有虛名的擺設(shè)，何談吏治清明，下情上達(dá)？不光是宋代，歷朝歷代的覆亡無一不是因“紀(jì)綱毀壞”所致，因此采取各種有效手段杜絕腐敗，才是執(zhí)政者的頭等課題。

宋朝的頂層設(shè)計值得后人借鑒

宋朝的監(jiān)察、問責(zé)、多渠道疏通等制度堪稱完密，這種煞費苦心的頂層設(shè)計是很值得后人借鑒的。

第一，最高層不能奢侈腐化。為什么從宋太祖到宋神宗這段時期貪瀆腐敗難成氣候？根本原因是這幾代帝王身為表率，宰輔大臣皆以國事為重。同樣還是宋朝，同樣是太祖太宗的子孫臣民，到了徽宗朝，政風(fēng)民風(fēng)怎么就變得烏煙瘴氣了呢？究其根源，還在帝王本身，徽宗不恤國事，生活極度荒淫腐化，成了引領(lǐng)壞風(fēng)氣之先的罪魁禍?zhǔn)住Ｓ羞@樣的帝王帶頭，上起宰輔，下至民商，無不效法，再談治國理民清正廉明，無異于癡人說夢。

第二，為保政令暢通、下情上達(dá)，必須要做到法治嚴(yán)明，當(dāng)重懲者絕不能手軟。北宋前期統(tǒng)治者除了能以身作則之外，對膽敢以身試法者的處置也是非常嚴(yán)厲的，輕者罷官，重者流放編管直至死刑。如果一個官員犯了律條，僅僅給他個不疼不癢的處分，不僅不能令萬眾悅服，也完全起不到懲前毖后的作用。《周禮·秋官·司寇》“刑新國用輕典、刑平國用中典、刑亂國用重典”之說雖然是就治民而言，也同樣適用于治官：當(dāng)官場風(fēng)氣敗壞到令人發(fā)指的地步時，作為統(tǒng)治者就必須用“重典”加以整肅，才能使官吏產(chǎn)生敬畏之心。

第三，連坐制度仍可借鑒。上層官員保舉對象如果出現(xiàn)大的過錯甚至犯罪，則保舉者必須受到相應(yīng)的處罰，這是肅清吏治亂象很有效的一種制度，它不單會使保舉者心有所畏，還能杜絕結(jié)黨營私。如果被保舉人出現(xiàn)大問題而保舉人依然不受任何懲處，就等于放任官員在選人問題上胡亂作為，使之成為鞏固自身勢力范圍的便捷手段。只有出以公心保舉人才，才能激發(fā)舉薦者的責(zé)任感和正能量。《宋史·謝絳傳》載謝絳之父謝濤出使蜀中，舉薦了所部官員三十余人。“宰相疑以為多，濤曰：‘有罪，愿連坐之。’”《宋史·周必大傳》載周必大“坐所舉官以賄敗，降滎陽郡公”，雖然這個處罰并不重，畢竟是件不光彩的事，自身利益也受到了很大的影響。

第四，鼓勵和保障官民通過多種渠道向上傳遞信息，這也是確保各級官員不敢欺蒙朝廷的有效手段，如上面所引《長編》例，盡管河北轉(zhuǎn)運使隱瞞了大名府等地災(zāi)情，百姓還可以通過登聞鼓院向上反映。試想如果沒有登聞鼓院，這三州百姓豈不是有苦無處訴了？  

（作者為江蘇鹽城師范學(xué)院文學(xué)院教授，長篇歷史小說《趙宋王朝》作者）

【參考文獻(xiàn)】

①（元）脫脫等：《宋史》，北京：中華書局，1977年。

②（宋）徐夢莘：《三朝北盟會編》，上海：上海古籍出版社，2008年。

責(zé)編/潘麗莉    美編/于珊

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