【摘要】政府是文化宏觀管理的當(dāng)然主體。“政府體系”包括縱橫兩個(gè)層面的府際關(guān)系：橫向指中央政府部門(mén)之間關(guān)系，縱向指中央與地方政府之間關(guān)系。橫向上，從整體政府角度，中央政府文化宏觀管理要體現(xiàn)“一體性”和“通盤(pán)考慮”策略，這也是分析和解構(gòu)中央政府各部門(mén)之間橫向關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?？v向上，要正確處理中央與地方政府關(guān)系，明確各自權(quán)責(zé)，構(gòu)建分權(quán)文化，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化、科學(xué)化，既保障中央文化宏觀管理決策的權(quán)威性，又讓地方政府享有自主權(quán)，以真正發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”。
【關(guān)鍵詞】府際關(guān)系 橫向 整體政府 縱向 法治化 科學(xué)化
【中圖分類號(hào)】G120 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.006
政府是文化宏觀管理的當(dāng)然主體。它既是一個(gè)單一概念，指某個(gè)行政主體，例如實(shí)施某一個(gè)具體行政行為的機(jī)關(guān)或者組織，這個(gè)機(jī)關(guān)或組織具有公法人的資格；又是一個(gè)范疇概念，指文化宏觀管理組織的系統(tǒng)，任何一個(gè)具有文化宏觀管理職能的政府組織都處于這個(gè)系統(tǒng)中的某個(gè)位置，扮演著相應(yīng)角色?？梢哉f(shuō)，政府作為文化宏觀管理主體概念的后一種意義更為重要。本文即是從后者角度，探討文化宏觀管理框架下，“政府體系”中縱橫兩個(gè)層面的府際關(guān)系。橫向指中央政府部門(mén)之間關(guān)系，縱向主要指中央政府與地方政府之間關(guān)系。
由于政府行使文化宏觀管理職能的復(fù)雜性，其所涉及到的行政組織分權(quán)體制的多樣性，使得作為文化宏觀管理主體的政府系統(tǒng)內(nèi)部之間的關(guān)系早已突破了傳統(tǒng)簡(jiǎn)單橫向、縱向或者條塊特點(diǎn)，而呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)狀交叉特點(diǎn)。就像有學(xué)者指出的，我國(guó)的文化管理典型地體現(xiàn)了“尚處于行政生態(tài)模型中的過(guò)渡社會(huì)，正經(jīng)歷傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，其公共行政具有異質(zhì)性、重疊性、形式主義等特點(diǎn)”。①這就很容易造成各政府機(jī)構(gòu)基于自身利益訴求展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生沖突和糾紛，形成“有利的爭(zhēng)破頭，無(wú)利的踢皮球；有責(zé)躲著走，無(wú)責(zé)搶著管的局面”②，這不僅造成“政出多門(mén)”，更容易使政府體系內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)嬗變?yōu)閻盒愿?jìng)爭(zhēng)，或?qū)?dǎo)致府際爭(zhēng)議出現(xiàn)，產(chǎn)生內(nèi)耗。如何從整體視野考量，立足法制基礎(chǔ)和全局整合理念，鼓勵(lì)不同政府機(jī)構(gòu)整飭力量，進(jìn)行良性互動(dòng)并不斷競(jìng)合，改變?nèi)缡羌姺睆?fù)雜的局面，“在博弈的過(guò)程中塑造出規(guī)范的行政主體，建立健全對(duì)政府行為的約束機(jī)制”③，是文化宏觀管理體制研究與實(shí)踐的重要問(wèn)題。
中央政府文化宏觀管理要體現(xiàn)“一體性”和“通盤(pán)考慮”策略，是分析和解構(gòu)中央政府各部門(mén)之間橫向關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)
全球化背景下，國(guó)際上新公共管理改革，對(duì)政府管理進(jìn)行了全方位探索與實(shí)踐。就如何處理好政府體系內(nèi)部組織之間的關(guān)系，“整體政府”理論頗具啟發(fā)意義。整體政府概念由英國(guó)布萊爾政府于上世紀(jì)90年代末首次引入的“協(xié)同政府”概念而進(jìn)一步生成，④澳大利亞“聯(lián)合政府報(bào)告”給它的定義是：“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門(mén)協(xié)作，以及為了解決某些特殊問(wèn)題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)?？烧揭嗫煞钦?；可側(cè)重于政策制定、項(xiàng)目管理抑或服務(wù)提供。”⑤事實(shí)上，“整體政府理論的目標(biāo)就是更好地處理那些涉及不同公共部門(mén)、不同行政層級(jí)和政策范圍的棘手問(wèn)題，是作為與部門(mén)主義、視野狹隘和各自為政相反的措施而提出的。”⑥
從國(guó)外實(shí)踐考察并從結(jié)構(gòu)或工具角度分析，整體政府一般被看作是有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組。整體政府改革為實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)，要為整個(gè)政府組織建立相應(yīng)的組織框架，其中包括了對(duì)中央權(quán)力的恢復(fù)和強(qiáng)化，強(qiáng)調(diào)打破傳統(tǒng)的組織界限，在現(xiàn)有的中央部門(mén)內(nèi)建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等手段，設(shè)計(jì)一種體制來(lái)增強(qiáng)中央政府的貫徹執(zhí)行能力?？梢哉f(shuō)，無(wú)論整體政府在各國(guó)的實(shí)踐過(guò)程和具體制度設(shè)計(jì)如何，它所提出的各政府部門(mén)加強(qiáng)合作中的管理以及跨部門(mén)合作戰(zhàn)略，值得借鑒。或者說(shuō)，整體政府是一個(gè)象征，“它使我們馬上聯(lián)想到將已經(jīng)被打破、打碎的東西重新修復(fù)。從這個(gè)意義上講，它的好處是理所當(dāng)然的，很少有人會(huì)懷疑整體政府，或者從一個(gè)更大的、合作的角度看問(wèn)題的好處。”⑦
探討政府作為國(guó)家文化宏觀管理主體這個(gè)主題，其實(shí)隱含著一個(gè)潛在前提，即所研究領(lǐng)域并不是局限于中央政府某個(gè)部門(mén)單一的文化管理職能，而是希望基于“國(guó)家”和“宏觀”的視野，對(duì)政府如何能夠做出體現(xiàn)一體性、全局性、“通盤(pán)考慮”的公共文化管理策略提出學(xué)術(shù)性討論。這就首先會(huì)引出一個(gè)與之相關(guān)并追本溯源的問(wèn)題：中央政府的文化宏觀管理政策到底由誰(shuí)來(lái)決定？是否需要設(shè)立一個(gè)文化行政權(quán)能集中的中央部門(mén)來(lái)完成這項(xiàng)工作？這個(gè)問(wèn)題貌似簡(jiǎn)單，但并不容易回答。它其實(shí)包含了眾多復(fù)雜的系列問(wèn)題：假設(shè)成立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，使得中央政府具有了超強(qiáng)跨部門(mén)組織能力和宏觀管理能力的同時(shí)，是否會(huì)因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的職能范圍過(guò)于廣泛而使得需要專門(mén)化的機(jī)構(gòu)和有交叉重疊的機(jī)構(gòu)牽扯到一起？假設(shè)不設(shè)置這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，那么數(shù)個(gè)承載著文化宏觀管理職能的不同部門(mén)以什么樣的機(jī)制進(jìn)行關(guān)聯(lián)和互動(dòng)，并且避免職能的交叉重疊？中央政府以及各相關(guān)部門(mén)的責(zé)任歸屬以什么原則予以認(rèn)定？
承上所及，整體政府帶來(lái)的啟示，是中央政府應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行文化宏觀管理過(guò)程中加強(qiáng)體現(xiàn)“一體性”和“通盤(pán)考慮”策略，并以此作為分析中央政府各部門(mén)之間橫向關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，文化宏觀管理不能僅是對(duì)某個(gè)行業(yè)的管理，管理主體也不應(yīng)僅是某一個(gè)行業(yè)主管機(jī)構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)是跨行業(yè)和超行業(yè)的，才可能根據(jù)國(guó)家利益進(jìn)行科學(xué)決策并對(duì)其他部門(mén)實(shí)施有效監(jiān)督。同時(shí)，中央政府代表國(guó)家和人民的利益進(jìn)行文化宏觀管理，所有的文化管理決策和監(jiān)督必須是高度統(tǒng)一的，并且沒(méi)有任何自身利益考慮，保證宏觀決策的客觀和公正，最大限度地避免局部、部門(mén)利益和短期行為的干擾。
從這個(gè)角度反觀我國(guó)文化宏觀管理的現(xiàn)實(shí)，恰恰是缺乏一個(gè)實(shí)質(zhì)性的文化宏觀管理政策審議中心。國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)按照職能分工，對(duì)文化行業(yè)各自領(lǐng)域進(jìn)行管理，而中央政府的決策職能卻可能被虛化，導(dǎo)致中央政府文化宏觀管理決策難以完善，難以從“宏觀”角度考慮全民公共文化利益。本來(lái)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)應(yīng)該是中央文化宏觀管理決策的建議者和執(zhí)行者，現(xiàn)在反過(guò)來(lái)成為中央文化宏觀管理的決策部門(mén)。實(shí)際上形成部門(mén)決策、中央背書(shū)。部門(mén)利益可能在一定程度上主導(dǎo)部門(mén)決策，部門(mén)利益則有可能取代中央政府的總體利益。很多時(shí)候，名義上決策是由中央下達(dá)的，其實(shí)很可能是代表了部門(mén)利益。這種現(xiàn)象不僅容易使得中央政府各部門(mén)之間潛在利益沖突激發(fā)出來(lái)，更要重視的是，假定出現(xiàn)了與地方利益沖突的情形，貌似全局利益與地方利益的沖突，實(shí)際上卻是部分特殊利益之間的沖突。下級(jí)組織對(duì)上級(jí)組織的服從，本來(lái)應(yīng)該是基于建立在諸如正義、秩序等價(jià)值體系基礎(chǔ)之上的道義的權(quán)威，而卻被改變?yōu)榛谏霞?jí)對(duì)下級(jí)強(qiáng)制條件下的要求。中央政府的權(quán)威事實(shí)上是被損害了。“政府要更好發(fā)揮作用，并推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，劃清權(quán)力邊界，理順各方關(guān)系，創(chuàng)新管理方式，增強(qiáng)政府執(zhí)行力、公信力，全面正確履行政府職能。”⑧
近年來(lái)，文化體制改革成為中央政府進(jìn)一步深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。其中，理論界大多認(rèn)為文化宏觀管理體制的改革，亦即“政府文化宏觀管理職能與機(jī)構(gòu)整合模式”的改革格外重要，它“占據(jù)著文化體制改革的核心地位，其成敗關(guān)乎中國(guó)文化體制改革全局。”⑨同樣，很多學(xué)者都對(duì)文化宏觀管理上實(shí)行“大部制”持支持態(tài)度。
但是，“大部門(mén)體制改革不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并，而是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。”⑩簡(jiǎn)單地說(shuō)，它不僅涉及到政府部門(mén)的組織形式、協(xié)調(diào)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題，同時(shí)也逐步深入到政府決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制與服務(wù)機(jī)制領(lǐng)域的配套性改革。因此，對(duì)于中央政府如何在文化宏觀管理領(lǐng)域選擇大部制構(gòu)架，究竟“大”到何種程度，以及涉及中央機(jī)構(gòu)重組的很多具體理論、思路、細(xì)則和舉措，至今尚未出現(xiàn)令人滿意的答案。在這種情形下，即使在改革過(guò)程中可以選擇“大部制”的跳躍式發(fā)展，但一定不能低估跳躍式發(fā)展所帶來(lái)的不確定性負(fù)作用和可能遭遇到的阻力，因?yàn)?ldquo;結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)于加強(qiáng)政治和行政的專門(mén)化的公共機(jī)構(gòu)內(nèi)的文化傳統(tǒng)可能是反對(duì)變化的，因此會(huì)阻礙結(jié)構(gòu)的改變。更進(jìn)一步，專業(yè)性組織可能會(huì)消極地對(duì)待結(jié)構(gòu)調(diào)整，因?yàn)樗鼈儠?huì)擔(dān)心自己的文化、規(guī)范和價(jià)值的削弱，最重要的是在新的結(jié)構(gòu)中他們的影響力會(huì)減弱。”?
除以上從機(jī)構(gòu)設(shè)置角度之外，有學(xué)者從更深層次的“功能主義”角度來(lái)論述。“我們?cè)诠参幕?wù)體系的制度設(shè)計(jì)中就應(yīng)該把它的制度接口定位于功能‘權(quán)力授予’而不是機(jī)構(gòu)目標(biāo)‘發(fā)送’，也就是說(shuō)，中央政府一旦確立構(gòu)建國(guó)家層面的公共文化服務(wù)體系以后，公共文化服務(wù)體系就成為自循環(huán)的功能制度框架，這個(gè)框架的總接口在于依法從政府的功能權(quán)力授予中接受定期目標(biāo)值和年度公共支出的總預(yù)算清單，而其分接口則在于制度運(yùn)行中與所有中央和地方各級(jí)政府相關(guān)介入機(jī)構(gòu)的功能鏈接……”?這種思考模式，較之單純對(duì)機(jī)構(gòu)性改革的思考更為深入，已經(jīng)突破了不同文化行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的范疇，更已延展到中央政府各個(gè)相關(guān)職能部門(mén)，將文化宏觀管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其不僅涉及不同的文化行業(yè)主管部門(mén)，更涉及到經(jīng)濟(jì)等其他領(lǐng)域主管部門(mén)，打破“機(jī)構(gòu)主義”，契合整體政府理念，指出了我國(guó)“文化體制還處于制度設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行階段而不是功能運(yùn)行階段”?。如果從這個(gè)意義分析，結(jié)合對(duì)中央政府各部門(mén)之間橫向關(guān)系進(jìn)行解構(gòu)，是不是“大部制”似乎就不顯得那么重要了，畢竟再“大”的部門(mén)也是有邊界的，不可能出現(xiàn)一個(gè)將所有與促進(jìn)文化發(fā)展的職能相關(guān)、業(yè)務(wù)有重疊交叉的部門(mén)全部歸攏在邊界之內(nèi)，邊界之外存在職能的交叉和交錯(cuò)是不可避免的。更應(yīng)當(dāng)引起重視并成為研究中心的是如何合理借鑒“協(xié)同政府”“整體政府”理念，同時(shí)參考相關(guān)實(shí)踐，從功能上建立起國(guó)家文化宏觀管理領(lǐng)域跨部門(mén)協(xié)調(diào)配合的整體機(jī)制，為文化體制改革持續(xù)深入理清思路。當(dāng)然，“功能主義并不是排斥機(jī)構(gòu)的存在，而是不把它當(dāng)作公共文化服務(wù)體系賴以存在的基礎(chǔ)，其體制重心在于設(shè)計(jì)出詳細(xì)的功能編序及其功能目標(biāo)，并根據(jù)功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的實(shí)際需要?jiǎng)討B(tài)性地整合政府的機(jī)構(gòu)資源，機(jī)構(gòu)的力量始終也就處于被激活的動(dòng)態(tài)過(guò)程中。”?
事實(shí)上，在上述理念的引導(dǎo)下，中央政府在文化宏觀管理的重點(diǎn)領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)始了卓有成效的探索實(shí)踐。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在著條塊分割、交叉管理、系統(tǒng)壁壘、部門(mén)割據(jù)的問(wèn)題，導(dǎo)致有限的公共文化服務(wù)資金和資源投入分散，形不成合力，嚴(yán)重制約了服務(wù)效能的提升。十八屆三中全會(huì)在部署構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系時(shí)，首先提出了建立公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制的任務(wù)，體現(xiàn)了以全面深化體制機(jī)制改革為突破口推動(dòng)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的思想。文化部于2014年3月19日牽頭成立了國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組，標(biāo)志著國(guó)家層面的公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制正式運(yùn)轉(zhuǎn)。協(xié)調(diào)組由文化部、中宣部、中央編辦、中央文明辦、發(fā)展改革委、教育部、科技部、國(guó)家民委、民政部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局、新聞出版廣電總局、體育總局、國(guó)家文物局、國(guó)務(wù)院扶貧辦、全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)、中國(guó)殘聯(lián)、中國(guó)科協(xié)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委共25個(gè)相關(guān)單位組成。一年多來(lái)，在國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組的指導(dǎo)下，已有山東、浙江、湖北、四川、廣西等20個(gè)?。▍^(qū)、市）建立了協(xié)調(diào)組。尚未成立協(xié)調(diào)組的地區(qū)也正在抓緊推進(jìn)籌備工作。這種“一體性”和“通盤(pán)考慮”策略在政府機(jī)構(gòu)改革、機(jī)制調(diào)整和效能提升等方面日益顯示出其必然性和重要意義。
如何科學(xué)界定中央與地方政府的行政事權(quán)劃分，真正發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”
從法治化、科學(xué)化角度考量，正確處理中央與地方政府關(guān)系，明確各自權(quán)責(zé)，構(gòu)建分權(quán)文化，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化、科學(xué)化，既保障中央文化宏觀管理決策的權(quán)威性，又讓地方政府享有自主權(quán)，以真正發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”。?
如何科學(xué)界定中央與地方政府的行政事權(quán)劃分，理論研究成果頗多。一方面，傳統(tǒng)的研究表現(xiàn)出濃厚的“財(cái)政色彩”，因?yàn)橹醒肱c地方的事權(quán)劃分始終在財(cái)政分配的大背景下，集中對(duì)效率、財(cái)權(quán)匹配等問(wèn)題關(guān)注。另一方面，受西方政治學(xué)說(shuō)影響，近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)劃分原則歸納了各種理論，例如委托——代理理論、公共產(chǎn)品層次性理論、博弈理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、公共需要理論、制度變遷與體制創(chuàng)新理論、公平與效率理論等。?無(wú)論這些理論的關(guān)注點(diǎn)和著眼點(diǎn)如何，它們的基本前提是相同的，即中央與地方是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的理性的行為主體，而事權(quán)劃分的重要原則之一就是在這兩個(gè)主體之間找到一種兼顧兩者積極性，使集權(quán)與分權(quán)相平衡，以體現(xiàn)“統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合”?的原則。
這些理論本身都是自洽的，但在研究方法上，學(xué)者們更多將研究背景置于一種理論化、規(guī)范模式下的政治環(huán)境中，而將“以具體時(shí)段（轉(zhuǎn)型時(shí)期）空間（中國(guó)）內(nèi)的政治問(wèn)題和時(shí)間為對(duì)象的研究”?顯得有些不足。因此理論界多有爭(zhēng)議，有的學(xué)者被指為僅僅是理想化地“把據(jù)說(shuō)是公認(rèn)正確良好的政治制度——通過(guò)大眾化的宣傳——布施于當(dāng)代中國(guó)”?，并且大大高估了理論對(duì)實(shí)際的影響。
筆者以為這種批評(píng)是有道理的。根據(jù)不同的社會(huì)發(fā)展需要和核心問(wèn)題，如何正確處理中央與地方關(guān)系，適用何種理論并指導(dǎo)實(shí)踐，完全應(yīng)當(dāng)根據(jù)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)的整體情況妥善處理。因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題的核心，就是利益以及權(quán)力的分配。這不僅僅是涉及本文所討論的文化宏觀管理問(wèn)題，而實(shí)質(zhì)上是涉及財(cái)政、金融、資源等國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重大課題。我國(guó)目前在處理中央與地方關(guān)系的問(wèn)題上，并沒(méi)有真正建立規(guī)范基礎(chǔ)，包括政策、法律、慣例等，欠缺法治化。“無(wú)論是強(qiáng)調(diào)‘商量辦事’，是強(qiáng)調(diào)‘目前’，還是要求‘每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)’，都蘊(yùn)含了至少在當(dāng)時(shí)對(duì)制度化分權(quán)的否棄……從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，而不是從概念出發(fā)，尋求按照事務(wù)的類型（例如工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)）來(lái)發(fā)現(xiàn)分權(quán)的可能性，并且試圖將分權(quán)和協(xié)作概念延伸到各級(jí)政府以及各地政府之間。”?也就是說(shuō)，從新中國(guó)成立以來(lái)我們始終不變的這種強(qiáng)調(diào)“協(xié)商辦事”的思路，使得非制度化反而成為一種“制度”，容易造成個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人和政策以及極短時(shí)期內(nèi)的客觀社會(huì)情勢(shì)，對(duì)中央與地方政府的關(guān)系產(chǎn)生重大影響。新中國(guó)成立初始，“商量辦事”的非法治化做法，是適合當(dāng)時(shí)客觀政治環(huán)境的，并且?guī)资甑膶?shí)踐也積累了大量積極經(jīng)驗(yàn)。制度是實(shí)踐的產(chǎn)物，當(dāng)前處于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)，既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)，又有變革的良好歷史時(shí)機(jī)，結(jié)合全面依法治國(guó)和國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)，加快中央與地方行政關(guān)系的法治化成為必然要求。只有法治化，才能把“統(tǒng)一性和靈活性”原則真正落實(shí)。
從國(guó)家文化宏觀管理實(shí)踐出發(fā)，中央政府確立國(guó)家層面的文化發(fā)展策略，但要將之具體落實(shí)，則必須推進(jìn)中央與地方關(guān)系的進(jìn)一步法治化。中央與地方是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行為主體，在文化宏觀管理過(guò)程中，中央政府核心作用應(yīng)是宏觀指導(dǎo)和總體監(jiān)督，包括文化發(fā)展規(guī)劃、文化立法、文化政策、財(cái)政保障等。而多數(shù)文化宏觀管理決策的最終執(zhí)行和落實(shí)，需要依賴地方政府，中央政府并沒(méi)有自己獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從根本上和終端上沒(méi)有執(zhí)行其權(quán)能的手段。換句話說(shuō)，中央決策在很大程度上并不具體執(zhí)行，真正執(zhí)行的是地方政府，而地方政府并不是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一旦它出于自身需求為自己獨(dú)立利益而考慮，中央政令則難以暢通。上有政策，下有對(duì)策，“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國(guó)務(wù)院”的現(xiàn)象也是有的。自然，中央政府可以采用人事、財(cái)政等控制手段來(lái)改變困境，但這樣有可能形成中央集權(quán)，削弱地方自主，也容易加重中央政府的官僚主義和地方政府的機(jī)會(huì)主義。
在法治化的同時(shí)，正確處理中央與地方政府關(guān)系，明確劃清各自的權(quán)限和職責(zé)，構(gòu)建分權(quán)文化，還要充分實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，尤其在文化宏觀管理方面。第一，從主體角度講，要科學(xué)定位中央政府和地方政府的職權(quán)范圍。中央政府和地方政府在決策與執(zhí)行方面的分工不同。總體來(lái)看，隨著決策在逐級(jí)遞減，執(zhí)行在逐級(jí)遞增，最高層級(jí)的中央政府和最低層級(jí)的地方政府分屬政府系統(tǒng)的兩端，這種職權(quán)分布既是長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)的積累，也是國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)要求。把握中央政府與地方政府職權(quán)范圍的分野，就必須對(duì)二者的職權(quán)范圍科學(xué)定位，明確中央政府和地方政府在決策和執(zhí)行過(guò)程中參與權(quán)重，科學(xué)劃分中央和地方政府在決策和執(zhí)行過(guò)程中的明確界限，從而才能在一體性的政府體系中避免“疊床架屋”的權(quán)限交叉現(xiàn)象，解決政府“在社會(huì)治理方面存在著‘缺位’、‘越位’、‘錯(cuò)位’的問(wèn)題”，才能在真正意義上實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代治理的有效、高效。第二，從客體和內(nèi)容角度講，要科學(xué)把握文化的特殊性。文化建設(shè)與文化宏觀管理，不同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)管理。隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，全球化統(tǒng)一市場(chǎng)基本形成，不同經(jīng)濟(jì)體之間廣泛適用同一的經(jīng)濟(jì)規(guī)律與法則，彼此關(guān)聯(lián)，彼此影響。而文化在形成和發(fā)展的過(guò)程中則更多地受到地域范圍、歷史傳統(tǒng)、人文習(xí)慣等因素的影響，形成了許多彼此差異甚至隔絕的子文化系統(tǒng)。這一現(xiàn)象在疆域廣闊、歷史悠久、人文豐富的我國(guó)表現(xiàn)得更為突出，某一地區(qū)、某一省區(qū)，甚至某一縣域的文化都各具特征，“十里不同俗”?；诖?，在文化建設(shè)與文化宏觀管理上，就應(yīng)當(dāng)充分尊重這一客觀實(shí)際，在科學(xué)把握文化特殊性的基礎(chǔ)上，給與地方政府更大的自主權(quán)，以實(shí)現(xiàn)構(gòu)建國(guó)家文化治理體系、提高國(guó)家文化治理能力的全面深化改革總目標(biāo)。而地方政府在多大程度上擁有文化建設(shè)和文化管理方面的自主權(quán)，也需要科學(xué)研究、深入論證，并進(jìn)行試點(diǎn)總結(jié)。第三，從方式和手段角度講，要科學(xué)施治，提高現(xiàn)代國(guó)家文化治理的科學(xué)化水平。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代治理理念的深入，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元共治的格局將逐漸形成。國(guó)家治理包括文化治理現(xiàn)代化作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要求科學(xué)界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)在文化治理中的職責(zé)邊界，也要在政府系統(tǒng)內(nèi)部尤其是中央與地方政府對(duì)文化事權(quán)劃分及財(cái)政保障等方面強(qiáng)調(diào)科學(xué)化的依據(jù)，因?yàn)榭茖W(xué)化本身就是法治化和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)之一。
令人欣慰的是同樣在公共文化服務(wù)的宏觀管理實(shí)踐中，我國(guó)中央和地方政府科學(xué)分權(quán)理念正在得到體現(xiàn)。2015年初中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》明確要求：“以人民群眾基本文化需求為導(dǎo)向，圍繞看電視、聽(tīng)廣播、讀書(shū)看報(bào)、參加公共文化活動(dòng)等群眾基本文化權(quán)益，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和供給能力，明確國(guó)家基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容、種類、數(shù)量和水平，以及應(yīng)具備的公共文化服務(wù)基本條件和各級(jí)政府的保障責(zé)任，確立國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，明確政府保障底線，做到保障基本、統(tǒng)一規(guī)范。各地要根據(jù)國(guó)家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、具有地域特色的地方實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成既有基本共性又有特色個(gè)性、上下銜接的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。標(biāo)準(zhǔn)以縣為基本單位推進(jìn)落實(shí)。建立基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，適時(shí)調(diào)整提高具體指標(biāo)。”同時(shí)還公布了《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》（2015～2020年）。雖然這個(gè)規(guī)定還顯得比較原則，實(shí)踐和落實(shí)的路還很長(zhǎng)，但還是可以以此期望央地分權(quán)、科學(xué)施治、不斷邁向治理現(xiàn)代化的美好前景。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家文化治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)研究”的成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：14AH008）
注釋
1丁煌：《西方行政學(xué)理論概要》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第27頁(yè)。
2《解讀大部制改革：重點(diǎn)指向政出多門(mén)》，中國(guó)新聞網(wǎng)：http://news.sina.com.cn。
3張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第96頁(yè)。
4陳崇林：《協(xié)同政府研究綜述》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014年第6期。
5蔡英輝：《法治視野下的“整體政府”》，中國(guó)改革論壇，http://www.chinareform.org.cn。
67彭未名等：《新公共管理》，廣州：華南理工大學(xué)出版社，2007年，第222、227頁(yè)。
8黃海燕：《建立與政府事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2014年第12期。
9陳士香：《大陸地方大文化管理職能與機(jī)構(gòu)整合模式比較研究》，百度文庫(kù)：www.wenku.baidu.com。
10李軍鵬：《大部門(mén)體制的推進(jìn)策略》，《中國(guó)行政管理》，2008年第3期。
11彭未名等：《新公共管理》，第229頁(yè)。
121314王列生、郭全中、肖慶：《國(guó)家公共文化服務(wù)體系論》，北京：文化藝術(shù)出版社，2009年，第21頁(yè)。
15《論十大關(guān)系》，《毛澤東著作選讀》，北京：人民出版社，1986年，第729頁(yè)。
16譚建立：《中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系研究》，北京：中國(guó)財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，2010年。
17鄭毅：《試論我國(guó)處理中央與地方關(guān)系的八大原則》，原載《嶺南學(xué)刊》，2010年第5期。
181920蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，著，原載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第2期。
21亦菲：《誰(shuí)在屢屢“誤讀”新農(nóng)村建設(shè)？》，原載中新網(wǎng)：http://cpc.people.com。
22李德新：《論中國(guó)政府社會(huì)治理職能的理性歸位》，《社科縱橫》，2014年第12期。
23景小勇：《國(guó)家文化治理體系及政府在其中的地位與作用》，《人民論壇》，2014年第14期。
責(zé) 編∕馬冰瑩
Analysis of the Inter-government Relationship
under the Cultural Macro Management Framework
Jing Xiaoyong
Abstract: The government is the natural party for exercising cultural macro management. The "government system" includes vertical and horizontal inter-governmental relations: the horizontal refers to the relationship between the central government departments, and the vertical indicates the relationship between the central government and the local governments. Horizontally, from the perspective of the overall government, the central government's macro management of culture should reflect "consistency" and "overall consideration", which is also the starting point and goal of analyzing and deconstructing the relationship between the various departments of the central government. Vertically, people need to correctly handle the relationship between the central government and the local governments, clearly define their respective powers and functions, establish the culture of division of power, make the relationship between central and local governments law-based and scientific, and safeguard the authority of the central government in cultural macro management and decision-making while letting the local governments enjoy autonomy, so as to make full use of the active role of the "central and local governments".
Keywords: inter-governmental relations, horizontal, overall government, vertical, rule of law, scientific
景小勇，中國(guó)國(guó)家話劇院黨委書(shū)記、國(guó)家藝術(shù)基金專家、國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會(huì)委員、全國(guó)藝術(shù)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員、國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目主持人。研究方向?yàn)閲?guó)家文化治理、公共文化服務(wù)、文化法治。主要著作有《國(guó)家文化治理體系及政府在其中的地位與作用》等。
