具體到黨內(nèi)治理，這些規(guī)則就被稱為“黨內(nèi)法規(guī)”。然而，即便屬于“軟法”，又何以直接稱作“法”和“法規(guī)”呢？抑或“黨內(nèi)法規(guī)”并非“軟法”而是“硬法”？回溯黨史不難發(fā)現(xiàn)，注重歷史正當(dāng)性和延續(xù)性是黨的重要的行為風(fēng)格。“黨內(nèi)法規(guī)”一詞最早出現(xiàn)于1938年毛澤東在六屆六中全會上的報告——《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中。毛澤東在這份報告中提出，為了使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了“個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央”這四項最重要的紀(jì)律外，“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”。劉少奇在全會上以《黨規(guī)黨法的報告》為題發(fā)言，指出“要保證黨的團結(jié)與統(tǒng)一，除政治上思想上之統(tǒng)一外，條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團結(jié)不可，以避免個別人破壞黨的團結(jié)與統(tǒng)一。并以此黨規(guī)與黨法去教育同志”。建國后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)曲折跌宕，十年動亂結(jié)束后，鄧小平在十一屆三中全會上強調(diào)“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”，全會決定“健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)”。1990年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》首次界定了“黨內(nèi)法規(guī)”概念，并明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定程序等事項，十四大又將“黨內(nèi)法規(guī)”載入黨章，標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)”語匯和概念得到黨的根本大法正式確認(rèn)。“黨內(nèi)法規(guī)”概念興起于中國共產(chǎn)黨生死存亡之秋，建構(gòu)的主要目的是嚴(yán)明黨的紀(jì)律，而毛澤東在延安起草上述報告時，緣何想到采用“法規(guī)”這個詞匯，是否受到共產(chǎn)國際和蘇共相關(guān)制度、文獻，以及外文翻譯抑或民國時期法學(xué)用語的影響，由于缺乏史料釋疑，我們無法確知。但是，經(jīng)過數(shù)十年的話語傳承，“黨內(nèi)法規(guī)”已經(jīng)成為約定俗成的語匯，在沒有對現(xiàn)行政治和法律秩序造成沖擊的前提下，棄用這一極具歷史正當(dāng)性和傳承意義的語匯而另立新詞，顯然不符合中國共產(chǎn)黨的行為風(fēng)格，這也就要求我們對于“黨內(nèi)法規(guī)”的研究不要停留于字眼和表象，而應(yīng)探究其實質(zhì)。

按照2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下稱《制定條例》）的定義，黨內(nèi)法規(guī)是“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。“內(nèi)”字恰好點明了它的調(diào)整范圍，即它是黨的各級組織和全體黨員開展工作、從事活動的基本遵循，并且不依靠國家強制力保證實施。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)屬于行為規(guī)則意義上的“法”，即便在字面上避開“法”字，改做“黨內(nèi)規(guī)范”或“黨內(nèi)規(guī)則”，也并不改變其內(nèi)涵與性質(zhì)，我們大可不必咬文嚼字，糾結(jié)于字眼，而應(yīng)聚焦于問題的關(guān)鍵——黨內(nèi)法規(guī)就是黨內(nèi)的行為規(guī)范，屬于“軟法”的范疇，它自然不是國家法律亦即“硬法”的組成部分，不依靠國家強制力實施，也不會當(dāng)然地與國家法律發(fā)生沖突。有學(xué)者提出，“黨規(guī)具有強制力，是法律”，并以憲法確立了中共的領(lǐng)導(dǎo)地位和中共掌握武裝力量等國家暴力為理據(jù)，認(rèn)定“黨規(guī)具有應(yīng)然法律效力和實然法律效力”，而中國法學(xué)界之所以不認(rèn)同該“現(xiàn)實”，“根本原因在于法學(xué)界的代議民主制教條思維”。我們認(rèn)為，這種論證邏輯和價值取向是值得商榷的，論者實際上是以一個極具包容性的“法律”概念來證成黨規(guī)的“法律性”，再以黨的領(lǐng)導(dǎo)地位推導(dǎo)出黨內(nèi)法規(guī)具備“國家強制約束力”，從而詭辯式地將“軟法”或“堅硬的軟法”拉入“硬法”的范疇，其論證瑕疵不言自明。而執(zhí)政黨已然明確地將黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系分開闡釋，強調(diào)二者的銜接和協(xié)調(diào)，就是清晰地向黨內(nèi)外表明無意將二者混合、混同，否則就是重回“以黨治國”“黨政不分”的舊路，與自己宣示的依法治國和依法執(zhí)政的價值取向背道而馳。歸結(jié)而言，黨內(nèi)法規(guī)是黨組織和黨員的行為規(guī)范，否認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)作為“法”的規(guī)范屬性，顯然是“國家法中心主義”的思維慣性使然，而將黨內(nèi)法規(guī)想當(dāng)然地認(rèn)定為國家法律甚至超越國家法律，又忽視了不同規(guī)范間的性質(zhì)和效力差別。

政黨本質(zhì)上是政治組織，在法律框架內(nèi)有“法不禁止皆自由”的自主活動權(quán)利，只要不與國家法律相抵觸，應(yīng)當(dāng)按照自己規(guī)章制度辦事、進行內(nèi)部治理。形成良善的黨內(nèi)治理首先需要一套完善的、體現(xiàn)先進性的黨內(nèi)制度和規(guī)范體系的支撐引領(lǐng)，亦即良善的黨內(nèi)治理首先要求黨內(nèi)治理的法治化，在決策、對國家機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)、組織管理、黨員權(quán)利保障和紀(jì)律檢查等黨內(nèi)生活的各方面全方位實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化，這是為政黨發(fā)展的一般規(guī)律所印證的有益經(jīng)驗，這條經(jīng)驗對于從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的中國共產(chǎn)黨而言尤為珍貴。倘若仍然依靠領(lǐng)導(dǎo)人的魅力和碎片化的文件、指示治理政黨，自然難言“成熟的”執(zhí)政黨，更為人治和權(quán)力專橫留下了可能和空間。同時，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，建設(shè)法治國家、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化也需要良善的黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)揮其積極的輻射作用。治黨治國各方面的因素都迫切要求黨實現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化，而黨內(nèi)法規(guī)恰恰為黨內(nèi)治理法治化提供了最佳的制度載體。十八大以后，特別是十八屆三中、四中全會以后，黨對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識上升到了更高的層次，完善黨內(nèi)法規(guī)體系的速度明顯加快，中央文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話多次提及黨內(nèi)法規(guī)的重要意義，比如，提出“黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)”“黨內(nèi)法規(guī)制度體系體現(xiàn)著黨的先鋒隊性質(zhì)和先進性要求，使管黨治黨建設(shè)黨有章可循、有規(guī)可依”，以及“運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處”“依規(guī)管黨治黨”等，都是追求黨內(nèi)治理法治化的表征。

在建設(shè)社會主義法治國家的進程中，黨內(nèi)法規(guī)存在并發(fā)揮作用有其現(xiàn)實必要性與合理性，不宜漠視甚或否定其作用，也不宜夸大其效能。基于黨內(nèi)法規(guī)的歷史源流和本質(zhì)屬性，以及執(zhí)政黨高層表述的價值指向綜合分析，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，中國特色社會主義法治體系下的黨內(nèi)法規(guī)體系，就是黨組織和黨員工作和活動基本規(guī)范、行為的“基本遵循”，是用以落實管黨、治黨、建設(shè)黨，貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨、制度建黨原則，實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化的制度載體。   黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是治國理政的規(guī)范依據(jù)   治國理政規(guī)范依據(jù)的“雙軌制”。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其執(zhí)政地位并非像西方國家政黨一樣通過競爭性選舉贏得，而是基于革命的成功和改革的績效，經(jīng)由憲法直接確認(rèn)的。從時間維度上看，黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生遠(yuǎn)早于共產(chǎn)黨建立政權(quán)后領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律的時間；從關(guān)系維度上看，在新中國成立后相當(dāng)長一段時間里，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并非相互影響，或者替代與被替代的關(guān)系；從實踐維度上看，這期間的國家治理更多地體現(xiàn)為依靠包括政策、黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的各類規(guī)范性文件甚或領(lǐng)導(dǎo)人講話、批示，通過政治動員和政治行動的方式進行，這當(dāng)然與黨的治國理念特別是法律觀高度相關(guān)。從1949年2月廢除“六法全書”宣告“法律是統(tǒng)治階級公開以武裝強制執(zhí)行的所謂國家意識形態(tài)。法律和國家一樣，只是保證一定統(tǒng)治階級利益的工具”①開始，期間“階級本位”的工具主義法律觀得以確立和發(fā)展，直至由“文化大革命”中的“無產(chǎn)階級專政”發(fā)展到極致，“法律虛無主義”成為社會主流思想。換言之，由于黨在革命時期形成的思想和行為慣性，加之歷經(jīng)若干次政治運動凸顯了黨的政策的最高權(quán)威性、廣泛適用性和靈活有效性，使得干部群眾形成了“政策治國”“文件治國”的思維定勢，相信黨的政策文件比國家法律更具權(quán)威性和有效性，法律的地位和尊嚴(yán)一度完全被遮蔽。