【摘要】監(jiān)護公法化已成為世界各國的通行做法，社會轉(zhuǎn)軌時期國家適當介入未成年人監(jiān)護制度尤為必要。然而，目前我國未成年人監(jiān)護制度公權(quán)干預(yù)嚴重缺位，表現(xiàn)為親權(quán)和監(jiān)護的性質(zhì)、功能混同，公權(quán)干預(yù)的監(jiān)護主體流于形式，監(jiān)護監(jiān)督機制缺位。為有效解決這一制度不足之處，真正保障未成年人的合法權(quán)益，應(yīng)區(qū)分監(jiān)護和親權(quán)并明確監(jiān)護人及親權(quán)人的各自職責，明確公權(quán)干預(yù)的監(jiān)護主體及完善監(jiān)護監(jiān)督機制。

【關(guān)鍵詞】公權(quán)介入　未成年人監(jiān)護制度　權(quán)利保護

【中圖分類號】D923.6　　　　　【文獻標識碼】A

近年來，未成年人利益遭到侵害的事件頻發(fā)，不少未成年人因未能獲得政府及社會的救助而面臨生存及生活困境，極大暴露出當下對未成年人的保護機制不完善等問題，其原因在于監(jiān)護公法力量不足、國家介入不完善、相關(guān)監(jiān)護監(jiān)督機制缺位等。通常來講，實現(xiàn)公民權(quán)利的主要路徑包括宏觀層面上的國家保護、中觀層面上的如家庭、社區(qū)及學校等的團體保護和微觀層面上的個體自我保護。鑒于受客觀條件及主觀條件的制約，未成年人在自我保護機制上較為薄弱，而主要依托于家庭、社區(qū)及學校的中觀層面上的保護。若這種中觀保護機制缺位或保護不當，則僅能依托于宏觀層面上的國家保護。因此，對未成年人的監(jiān)督保護不再局限于私法層面上的問題，它已延伸至公法領(lǐng)域，國家（政府）對此應(yīng)承擔并履行更多的監(jiān)護義務(wù)。

未成年人監(jiān)護制度中公權(quán)干預(yù)實施的必要性

從傳統(tǒng)法觀念來看，監(jiān)護純粹停留于私法自治領(lǐng)域，屬于家庭的內(nèi)部事務(wù)，局限于父母或其他近親屬的責任，國家不加干預(yù)或甚少干預(yù)。然而，伴隨社會的迅速發(fā)展，個體逐漸成為社會的基本單位，舊時的監(jiān)護私法化已面臨諸多挑戰(zhàn)。尤其是20世紀以后，受社會本位思想及社會連帶責任的影響，監(jiān)護不再停留于家庭內(nèi)部自決層面，未成年人作為國家未來發(fā)展之棟梁，對其監(jiān)護理應(yīng)視為社會公益。因此，國家逐步走向監(jiān)管的前臺，開始適當干預(yù)監(jiān)護范疇。特別是第二次世界大戰(zhàn)以來，出現(xiàn)大量的留守兒童，監(jiān)護立法理念及其制度功能有所變化，英美國家以最大限度捍衛(wèi)未成年人利益為原則，率先植入監(jiān)護的公法化理念，并在實踐中逐漸取得國家監(jiān)護主義之共識。①由此，在監(jiān)護制度上就形成了從個人主義到國家主義這樣的歷史轉(zhuǎn)變。監(jiān)護開始被當作國家的公務(wù)，國家作為最終的監(jiān)護受托人而介入監(jiān)護事務(wù)，確定了國家監(jiān)護之立法理念及制度格局，監(jiān)護的公法化趨勢不斷加強，成為各國監(jiān)護立法的普遍發(fā)展趨勢。各國、各地區(qū)紛紛構(gòu)建了國家干預(yù)未成年人監(jiān)護制度的立法體例，旨在強化保護未成年人監(jiān)護利益中的國家義務(wù)，捍衛(wèi)未成年人利益，在未成年人監(jiān)護人未能盡監(jiān)護職責之時，由國家予以及時介入，并對其提供有力的監(jiān)督保護，以確保未成年人健康成長。

因此，國家介入未成年人監(jiān)護事務(wù)有其必要性，主要基于以下兩方面的機理：首先，捍衛(wèi)未成年人群體的合法權(quán)益。未成年人作為國家及社會的未來棟梁，其肩負著中華民族偉大復(fù)興的使命及推動人類社會發(fā)展、延續(xù)文明的任務(wù)。據(jù)《兒童權(quán)利公約》的規(guī)定可知，兒童與生俱來擁有人權(quán)，其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)皆作為兒童的基本權(quán)利。考慮到未成年人不具備完全的民事行為能力，不管是在家庭還是社會中皆處于較為弱勢的地位，在其人身、財產(chǎn)利益受侵時，如若未有適格的主體對之提供保障，未成年人的合法利益將難以保證。強化國家干預(yù)未成年人的監(jiān)護事務(wù)，并對其提供適時的監(jiān)督保護，在未成年人的合法權(quán)益受侵害時予以法律救濟，以達到捍衛(wèi)未成年人合法權(quán)益、維護其基本人權(quán)之目的。其次，補充家庭私域自治之不足。家庭層面上的自治屬于家庭成員內(nèi)部的協(xié)商自治。鑒于未成年人的認知能力較為薄弱，往往由其父母作為監(jiān)護人代替未成年人行使權(quán)利。然而，這種家庭自治層面上的監(jiān)護機制難以保障未成年人的合法權(quán)益。而國家作為社會契約的義務(wù)一方，有理由在家庭監(jiān)護不足以保護未成年人權(quán)益時，走上監(jiān)管前臺，適時干預(yù)監(jiān)護事務(wù)，補缺家庭監(jiān)護制度的缺憾，保障未成年人的合法正當利益。

公權(quán)干預(yù)未成年人監(jiān)護制度的現(xiàn)實困境

我國在未成年監(jiān)護制度的公權(quán)干預(yù)機制上，較少強調(diào)國家介入未成年人監(jiān)護事務(wù)的責任，公權(quán)力干預(yù)嚴重缺位。除了個別條文加以簡單涉及公權(quán)力責任外，系統(tǒng)、詳備的制度設(shè)計上仍表現(xiàn)為空缺狀態(tài)。

親權(quán)和監(jiān)護的性質(zhì)、功能混同。親權(quán)，意指父母基于其身份關(guān)系而對其未成年子女負有包括人身及財產(chǎn)上的教養(yǎng)及保護的職責，并以捍衛(wèi)未成年人子女的合法權(quán)益作為唯一的目的。而監(jiān)護，則不以血緣親子關(guān)系為根基，而主要強調(diào)監(jiān)護的義務(wù)及監(jiān)護職責。大陸法系推行監(jiān)護及親權(quán)分別立法的模式，認為在未成年人能獲得親權(quán)保護之時，則無須另外設(shè)置監(jiān)護。②然而，我國現(xiàn)行的立法中并未區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護，對親權(quán)的概念也未加以明確。事實上，監(jiān)護的立法設(shè)計已然包括了親權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，監(jiān)護及親權(quán)的界限尤其是兩者的性質(zhì)、功能不分。首先，不加以區(qū)分父母及其他監(jiān)護人的權(quán)責而一視同仁；其次，考慮到現(xiàn)行監(jiān)護制度是以家庭親權(quán)監(jiān)護為重心、近親屬的監(jiān)護作為輔助這樣的家庭監(jiān)護自治模式，意味著將監(jiān)護事務(wù)定性為家庭內(nèi)部的事務(wù)，而國家的適當干預(yù)機制則尤為欠缺。簡言之，不加以區(qū)分親權(quán)及監(jiān)護這兩者的差異，將可能導致實踐當中對未成年人的監(jiān)護存有認識誤區(qū)，影響監(jiān)護制度的功能發(fā)揮，也阻礙了國家對未成年人監(jiān)護事務(wù)的適度介入。

公權(quán)干預(yù)的監(jiān)護主體流于形式。我國現(xiàn)行的民事立法將父母所在的單位、村委會、居委會及民政部門作為未成年人最后順位上的監(jiān)護人。然而，這種規(guī)定不具可操作性，雖然其立法蘊意已表明國家具有監(jiān)督、介入的義務(wù)及職責，也強化了公權(quán)力機關(guān)對未成年人的監(jiān)督保護，明確了國家及社會具有捍衛(wèi)未成年人合法權(quán)益這一共同責任。然而，伴隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，由單位來承擔職工的生老病死這一社會功能的趨勢也不斷加強，但如若要求單位在履行其自身工作職責之外，再要求其履行監(jiān)護事務(wù)，一來單位不具有現(xiàn)實動力，二來這種立法設(shè)計也不現(xiàn)實。而村委會、居委會作為基層群眾自治組織，其無專司監(jiān)護事務(wù)的工作人員，也欠缺獨立履行監(jiān)護事務(wù)的經(jīng)費來源，故而由其作為未成年人的監(jiān)護人也不具有現(xiàn)實操作性。而民政部屬于承擔社會管理事務(wù)職責的行政機關(guān)，由其履行監(jiān)護職責比較合適，然而現(xiàn)行立法并未明確民政部具體如何承擔監(jiān)護事務(wù)的規(guī)定。國家作為未成年人的必要監(jiān)護人，應(yīng)明確、細化公權(quán)干預(yù)的監(jiān)護主體。否則，這種泛社會化的監(jiān)護人責任主體的設(shè)計將可能帶來不利于保護未成年人合法權(quán)益的負面影響。

監(jiān)護監(jiān)督機制缺位。現(xiàn)行的民事立法并未具體落實未成年人監(jiān)護制度的監(jiān)護監(jiān)督措施，也沒有表明監(jiān)護監(jiān)督人的主體，也無從談起有監(jiān)護監(jiān)督之概念，更未有明確規(guī)定監(jiān)護監(jiān)督人的職責范圍。雖然規(guī)定了如若未成年人的父母、其他監(jiān)護人怠于履行監(jiān)護職責時將承擔相應(yīng)的法律責任，然而并未將監(jiān)護監(jiān)督機制落實到位，監(jiān)護監(jiān)督人在何種情況下有權(quán)以及如何行使監(jiān)督權(quán)也并不明確，總而言之，公權(quán)力機關(guān)的監(jiān)護監(jiān)督保護機制嚴重缺位，其監(jiān)督監(jiān)護人的立法初衷難以體現(xiàn)。在監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責、不恰當履行監(jiān)護事務(wù)、濫用監(jiān)護權(quán)能時如何保障、維護未成年人的合法權(quán)益，將是下一步完善公法干預(yù)未成年人監(jiān)護制度亟需重點考慮的地方。

公權(quán)干預(yù)未成年人監(jiān)護制度的改進路徑

前已述及，我國未成年人監(jiān)護制度公權(quán)干預(yù)機制存在諸多不足之處，亟待對其展開深入研究。對此，在立足我國現(xiàn)實國情的基礎(chǔ)上，從公權(quán)干預(yù)的視角針對性地進行制度層面的完善，其理論價值與實踐指導意義深遠而重大。

區(qū)分監(jiān)護和親權(quán)并明確監(jiān)護人及親權(quán)人的各自職責。鑒于上述可知，我國現(xiàn)行立法并未對親權(quán)及監(jiān)護加以區(qū)分，導致民眾對監(jiān)護制度的認識誤區(qū)及阻礙了公權(quán)的適當介入。為此，可借鑒法國、德國、日本等國家區(qū)分監(jiān)護和親權(quán)的通行立法，對監(jiān)護和親權(quán)加以區(qū)分，分別規(guī)定監(jiān)護制度及親權(quán)制度。③

首先，明確親權(quán)是一種專屬于具有血親關(guān)系的父母對其未成年子女而負有的法定職責，具體包括人身、財產(chǎn)這兩層面的內(nèi)容。人身層面的親權(quán)包括但不限于教育權(quán)、保護權(quán)及懲戒權(quán)；財產(chǎn)層面的親權(quán)則包括但不限于財產(chǎn)使用權(quán)、財產(chǎn)管理權(quán)、財產(chǎn)處分權(quán)、財產(chǎn)代理權(quán)及財產(chǎn)同意權(quán)。為維護未成年群體的正當利益，保障其健康成長，父母對于必須由自身親自履行的，非經(jīng)特殊原因，不可轉(zhuǎn)移給其他人代為行使，如未成年子女的保護權(quán)及教育權(quán)、未成年子女的財產(chǎn)處分權(quán)及財產(chǎn)同意權(quán)。而對于外出務(wù)工、其他合理事由而未能親自照顧子女的親權(quán)人，有義務(wù)在外出前即對子女的監(jiān)護事務(wù)作出妥善處理。親權(quán)人履行監(jiān)護事務(wù)的情況需受監(jiān)護監(jiān)督人的監(jiān)督。如親權(quán)人怠于履行監(jiān)護職責，其親權(quán)可能被剝奪。

其次，明確監(jiān)護屬于一種除親權(quán)人（即父母）以外的第三人監(jiān)督保護未成年人的制度。監(jiān)護發(fā)生的原因往往是：親權(quán)人基于正當理由而無法親自行使親權(quán)、未成年人未有親權(quán)人等特殊情況，從而通過法定委托、指定程序等方式產(chǎn)生。為切實保障未成年人的人身、財產(chǎn)權(quán)益，可針對性借鑒瑞士的可行經(jīng)驗，在監(jiān)護人并非國家主體之時，要求公權(quán)監(jiān)護機關(guān)協(xié)同履行監(jiān)護未成年人的義務(wù)。此外，也可借鑒德國、日本、法國的經(jīng)驗，明確監(jiān)護人應(yīng)定期向被監(jiān)護人的親權(quán)人、監(jiān)護監(jiān)督機關(guān)報告其監(jiān)護履行狀況，包括報告該未成年人的人身保護及財產(chǎn)管理情況。如若監(jiān)護人怠于履行監(jiān)護事務(wù)、濫用其監(jiān)護權(quán)能，或作出有損未成年人利益的行為，該監(jiān)護監(jiān)督機關(guān)有權(quán)撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護資格，并另外指定第三人作為未成年人的監(jiān)護人。另外，為一定程度保證監(jiān)護人盡職盡能地履行監(jiān)護事務(wù)，可規(guī)定監(jiān)護人享有監(jiān)護報酬權(quán)這一權(quán)利以提高其監(jiān)護積極性，這無疑也是契合民法之公平原則。

明確公權(quán)干預(yù)的監(jiān)護主體。縱觀各先進國家及地區(qū)的立法現(xiàn)狀，監(jiān)護制度的公權(quán)干預(yù)機制已然成為共識。然而，考慮到各國、各地區(qū)不同的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、各異的政府理念，對未成年人監(jiān)護制度的法律規(guī)定及實踐情況亦各有不同。然而，不管是何種情形，對于未成年人監(jiān)護制度的完善，皆秉承“最大限度保障未成年人合法、正當利益”作為制度的首要原則，以此建立以親權(quán)的監(jiān)護為基、其他監(jiān)護人的監(jiān)護為輔、國家的監(jiān)護為救濟的監(jiān)護模式。④國家監(jiān)護僅僅是未成年人監(jiān)護制度中的最后一道救濟防線，故而公權(quán)介入監(jiān)護制度這一私法領(lǐng)域也應(yīng)采取審慎態(tài)度。只有適時介入才能避免破壞監(jiān)護制度中的私法自治、防止違背當事人的真實自由意愿。在未成年人的父母及其近親屬皆難以履行監(jiān)護職能時，國家才得以作為監(jiān)護人，承擔監(jiān)護的補足、監(jiān)護輔助義務(wù)，從而補缺家庭監(jiān)護的不足。

國家監(jiān)護的對象一般限于未能獲得親權(quán)人、近親屬監(jiān)護的未成年人，比如未成年人的親權(quán)人皆入刑、親權(quán)人虐待未成年人而較為嚴重的，并且未有其他合適的監(jiān)護人之時，國家才得以履行監(jiān)護未成年人的職責。鑒于我國的實際國情，由民政部門扮演公權(quán)干預(yù)的監(jiān)護主體這一角色較為合適。民政部門作為履行管理社會事務(wù)之行政機關(guān)，負責社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)婚姻登記等管理工作，與未成年人的監(jiān)護也有較為密切的聯(lián)系，故而由其承擔公權(quán)干預(yù)未成年人監(jiān)護制度的監(jiān)護主體這一角色是比較妥當?shù)?。筆者建議監(jiān)護立法中刪去由居委會、村委會作為未成年人最后順位的監(jiān)護人這一規(guī)定，具體原因已上述，于此不再贅言。

此外，民政部門作為未成年人的國家監(jiān)護代表，可通過多種形式實現(xiàn)，如由其直接創(chuàng)立兒童福利機構(gòu)，以具體承擔保護未成年人的職責；也可以通過委托其他具有監(jiān)護能力、有意愿承擔監(jiān)護職能的社會成員這一方式，并對該社會成員予以一定的物質(zhì)報酬；還可以允許成立具有相應(yīng)資質(zhì)的社會機構(gòu)由其作為未成年人的監(jiān)護人，而這些社會機構(gòu)的資質(zhì)條件及具體標準由民政部門統(tǒng)一制定。

完善監(jiān)護監(jiān)督機制。未成年人監(jiān)護機制的構(gòu)建，公權(quán)力的介入自始不可或缺，一方面補缺家庭自治層面的監(jiān)護不足，另一方面也是法律家父主義的體現(xiàn)?？紤]到公權(quán)極易侵蝕私權(quán)的邊界，為有效平衡私法自治與國家干預(yù)這兩者之間的關(guān)系，國家應(yīng)力求作為一超然的監(jiān)督者，而不是以監(jiān)護人的角色直接介入。在構(gòu)建監(jiān)護監(jiān)督機制時，可從以下三方面著手：

其一，選任監(jiān)護監(jiān)督人。大陸法系的監(jiān)護立法如法國、德國皆規(guī)定了除卻專門的監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)，還設(shè)立了專門的監(jiān)護監(jiān)督人，由其具體承擔監(jiān)護事務(wù)的監(jiān)督職責，不僅具有更大的靈活性，也取得了不錯的成效。⑤這種做法尤為值得我們國家借鑒，對此我國也可通過選任合適的監(jiān)護監(jiān)督人來監(jiān)督、督促監(jiān)護人履行監(jiān)護事務(wù)。具體可考慮從村委會、居委會中選任適格的專人擔任監(jiān)護監(jiān)督人。

其二，強化法院的司法監(jiān)督力量?？v觀各國的監(jiān)護立法，大多數(shù)采取由法院擔任監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)的模式，通過發(fā)揮司法的監(jiān)督作用及程序上的優(yōu)勢來強化其監(jiān)督功能。從我國現(xiàn)有實際看，我國法院的組織體系建設(shè)已趨于不斷完善，基層法庭的建設(shè)也大有改進，基本可以勝任監(jiān)護監(jiān)督這一職責。為此，可順勢強化司法對監(jiān)護事務(wù)的監(jiān)督功能。鑒于當下設(shè)立專門的監(jiān)護法庭的條件尚不成熟，故而可先選任專門的監(jiān)護法官履行監(jiān)督權(quán)能，給予未成年人的監(jiān)護權(quán)益提供有力的司法保障。

其三，提升民政部門的監(jiān)督力量?？紤]到法院的監(jiān)督具有被動性及事后救助性，加之民政部門開展工作的靈活性、高效性，可由民政部門作為政府代表方主動地介入未成年人監(jiān)護事務(wù)的監(jiān)督。民政部有權(quán)參與監(jiān)護人的選任，要求監(jiān)護人定期報告其監(jiān)護履行狀況，并在監(jiān)護人作出有損未成年人權(quán)益之時，代表未成年人向法院申請撤銷該監(jiān)護人的監(jiān)護資格。此外，民政部應(yīng)當對未成年人的財產(chǎn)狀況開展備案登記等等。簡言之，除應(yīng)當由法院履行的監(jiān)督職責外，其他涉乎公權(quán)干預(yù)的監(jiān)護事務(wù)皆可由民政部承擔，以此各司其職，最大限度保障未成年合法權(quán)益的實現(xiàn)。

總之，監(jiān)護作為民法中的重要一隅，公權(quán)介入監(jiān)護事務(wù)機制的構(gòu)建亟需對監(jiān)護制度予以重構(gòu)，并于相應(yīng)的立法中進行固化。強化未成年人監(jiān)護事務(wù)中的國家責任，也涉及對相應(yīng)國家機關(guān)的職能調(diào)整及重新劃定各自的權(quán)利義務(wù)，并且也要處理好相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)、銜接關(guān)系，保障相應(yīng)財政措施的配套實現(xiàn)等各種具體問題。僅有民法的努力尚且不夠，只有公私協(xié)力，才能真正實現(xiàn)公權(quán)干預(yù)監(jiān)護事務(wù)的功能預(yù)期。

（作者單位：重慶人文科技學院政治與法律學院，凱里學院旅游學院）

【注釋】

①王亞利：“我國未成年人監(jiān)護事務(wù)中的國家責任”，《寧夏社會科學》，2014年第1期，第20頁。

②石婷：“論國家對未成年人監(jiān)護的公權(quán)干預(yù)—以保障留守兒童的合法權(quán)益為視角”，《當代青年研究》，2014年第3期，第94頁。

③李霞：《監(jiān)護制度比較研究》，濟南：山東大學出版社，2004年，第247頁。

④林艷琴：“未成年人監(jiān)護法律制度現(xiàn)狀檢討與完善構(gòu)想”，《東南學術(shù)》，2013年第2期，第176頁。

⑤葉承芳：“未成年人國家監(jiān)護制度構(gòu)成要素研究”，《人民論壇》，2011年第17期，第103頁。

責編/王坤娜