【摘要】目前，我國西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟的立法存在憲法規(guī)定缺位、具體法律尚待完善、缺少針對西部民族地區(qū)的特別條款、民族地方配套法規(guī)缺乏等問題。因此，必須在憲法、具體循環(huán)經(jīng)濟法律、西部民族地區(qū)特別立法以及民族地方立法四個層面上對西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟立法進行重構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】西部民族地區(qū)　循環(huán)經(jīng)濟　立法

【中圖分類號】D911 　　　　　　【文獻標識碼】

當今，工業(yè)發(fā)展造成的各種環(huán)境問題日漸增多，如何保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全人類必須面對的重大問題，而解決這一重大問題的主要方法之一是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。即將生產(chǎn)、消費過程中產(chǎn)生的各種廢物進行充分的控制，一方面限制其產(chǎn)生的數(shù)量，另一方面對其進行重新利用和無害化處理，將經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境的影響降到最低。對于我國西部民族地區(qū)來說，由于經(jīng)濟欠發(fā)達而不得不加大資源開發(fā)的力度，以緩和由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡造成的各種矛盾，但其卻由于地理環(huán)境的影響，其生態(tài)環(huán)境十分脆弱。①根據(jù)環(huán)境保護部2013年《中國環(huán)境狀況公報》顯示，我國生態(tài)環(huán)境較差和差的縣分別為112個和2個，主要分布在西部民族地區(qū)。因此，西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾較其他地區(qū)尤為突出。如何充分利用法律的作用，保證和促進西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，對保證其可持續(xù)發(fā)展有著特別重要的意義。

西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟的立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國憲法》第二十六條。《中華人民共和國憲法》第二十六條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。”憲法的這一規(guī)定確立了國家經(jīng)濟發(fā)展必須立足于“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”的環(huán)境保護原則，從根本法的形式上強調(diào)了包括循環(huán)經(jīng)濟在內(nèi)的低污染、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟模式，為其它同循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)的法律的制定奠定了基礎(chǔ)。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》。1989年頒布、2014年最后一次修改的《環(huán)境保護法》是具體落實《憲法》第二十六條規(guī)定的環(huán)境保護條款的基礎(chǔ)性法律。其中涉及到循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的條款主要集中在第三章“保護和改善環(huán)境”和第四章“防治污染和其他公害”的相應(yīng)條款中。該法不僅在第四章中強調(diào)實行清潔生產(chǎn)的必要性，并對相應(yīng)的企業(yè)和政府部門在工業(yè)生產(chǎn)過程中防治污染和公害應(yīng)當承擔的義務(wù)作了具體的規(guī)定，而且對可能產(chǎn)生污染的其他方面，如生活消費及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等涉及到循環(huán)經(jīng)濟的方面作了具體規(guī)定。該法雖然是在環(huán)境保護的大框架下規(guī)定的循環(huán)經(jīng)濟的相關(guān)內(nèi)容，但基本涉及到了循環(huán)經(jīng)濟的主要方面，在2008年《循環(huán)經(jīng)濟促進法》頒布以前，《環(huán)境保護法》起到了促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)法律的作用。

《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》。2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進法》是專門對清潔生產(chǎn)進行規(guī)范的一部法律。鑒于清潔生產(chǎn)作為循環(huán)經(jīng)濟的主要組成部分之一，本法的頒布是循環(huán)經(jīng)濟法律發(fā)展過程中的一個重要里程碑。本法不僅對清潔生產(chǎn)涉及到的政府、企業(yè)和個人應(yīng)當承擔的義務(wù)進行了具體的規(guī)定，而且在第二十二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養(yǎng)殖技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無害和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。禁止將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田。”這專門強調(diào)了農(nóng)業(yè)在循環(huán)經(jīng)濟中的重要地位。

《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》。2008年頒布《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是循環(huán)經(jīng)濟立法具有里程碑意義的事件。它對循環(huán)經(jīng)濟進行了明確的法律定義，規(guī)定了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的各個具體法律環(huán)節(jié)，對基本管理制度、減量化、再利用和資源化、激勵措施、法律責任等均進行了詳細的規(guī)定；并在第二十四條、第三十四條和第三十五條特別規(guī)定了農(nóng)業(yè)和林業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，突出了農(nóng)業(yè)在循環(huán)經(jīng)濟中的重要地位，首次指出林業(yè)在循環(huán)經(jīng)濟中的重要性。

其它與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的法律。除了上述同西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的主要法律外，國家還于1995年頒布了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，2000年頒布了《中華人民共和國大氣污染防治法》，2008年頒布了《中華人民共和國水污染防治法》與《中華人民共和國可再生能源法》等，對涉及到循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的固體廢物及大氣污染方面的防治進行了具體的規(guī)定。

同以上法律相配套，相關(guān)部門還制定了各種相應(yīng)的行政法規(guī)，如《城市生活垃圾管理辦法》、《包裝資源回收利用暫行管理辦法》、《報廢汽車回收管理辦法》等。②這些法律法規(guī)和西部各地同循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的地方性法規(guī)一起，構(gòu)成了目前對西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展進行規(guī)制的基本法律架構(gòu)。

國外循環(huán)經(jīng)濟的立法預(yù)覽

提倡循環(huán)經(jīng)濟是工業(yè)發(fā)展到一定程度后對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生相當壓力的結(jié)果，因此，世界上最早提出循環(huán)經(jīng)濟的概念并進行相應(yīng)立法的國家必然是工業(yè)先進的發(fā)達國家。以下僅就在循環(huán)經(jīng)濟立法方面影響較大的德、美、日三國進行相應(yīng)分析。

德國。發(fā)達國家中，德國最早提出循環(huán)經(jīng)濟的概念并制定了相應(yīng)法律。德國于1972年制定《廢棄物處理法》，此法律僅僅強調(diào)廢棄物產(chǎn)生之后的處理。而1986年的《限制廢棄物處理法》則在廢棄物產(chǎn)生之后的末端處理的基礎(chǔ)上更進一步，重心向怎樣防止廢棄物的產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。德國于1991年制定《包裝廢物管理規(guī)定》，對餐飲業(yè)、商店、運輸過程中產(chǎn)生的包裝廢物的回收處理進行了具體的規(guī)定。1996年制定《循環(huán)經(jīng)濟和垃圾處理法》，明確提出了發(fā)展德國循環(huán)經(jīng)濟的概念，指出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要意義及對循環(huán)經(jīng)濟至關(guān)重要的各種垃圾的具體處理辦法。德國以《循環(huán)經(jīng)濟和垃圾處理法》作為保證循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的基本法，同時根據(jù)各個具體行業(yè)的不同，制定了一系列相應(yīng)的配套法規(guī)，基本上保證了商品從制造到銷售的一系列環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的各種垃圾都能夠得到充分合理的利用。③

日本。日本是發(fā)達國家中資源較為貧乏的國家。因此，資源的再利用也在日本得到了特別的關(guān)注。其不僅建立起一套完整的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律體系，而且相應(yīng)的法律規(guī)定面面俱到，是目前在循環(huán)經(jīng)濟立法方面最全面的國家。其立法目標是建立所謂的“資源循環(huán)型”社會，具體通過盡量減少廢棄物及相應(yīng)的資源和廢棄物再利用的模式來實現(xiàn)。其法律體系由三個不同層面的法律構(gòu)成：第一個層面是《促進建立循環(huán)社會基本法》，作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的基本法律；其次是涉及到廢棄物管理和資源再利用的兩部法律，即《固體廢棄物管理和公共清潔法》與《促進資源有效利用法》；最后一個層面是針對具體行業(yè)和廢棄物的具體類型的實務(wù)性法律，如《促進容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品采購法》和《綠色采購法》。它們構(gòu)成了從基本法到綜合法再到具體實施法的完整法律系列。

美國。美國屬于普通法系的國家，因此關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律并沒有形成相應(yīng)的法律體系。其涉及到循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律主要包括兩方面，一是對煤炭企業(yè)生產(chǎn)的規(guī)制。涉及到循環(huán)經(jīng)濟的主要法律是《露天開采控制與復(fù)田法》和《潔凈空氣法》?！堵短扉_采控制與復(fù)田法》要求所有的露天煤礦在開采前必須有具體的復(fù)田規(guī)劃。開采后必須按照開采前的相應(yīng)地貌進行復(fù)原。為保證此法的施行，規(guī)定開采前的礦主必須繳納相應(yīng)的復(fù)田保證金，數(shù)額不得低于復(fù)田所需的全部費用。1963年制定的《潔凈空氣法》，則對各種煤電設(shè)施及燃燒裝置進行了具體的規(guī)定，必須達到相應(yīng)的環(huán)保標準，以減少相應(yīng)的污染物的排放量。二是西部開發(fā)方面的法律。美國西部開發(fā)初期實行的是粗放式的管理政策，結(jié)果導(dǎo)致草原退化、森林破壞、水質(zhì)嚴重下降、各種自然災(zāi)害頻發(fā)等生態(tài)災(zāi)難。為了扭轉(zhuǎn)這種情況，美國國會頒布了一系列法律，如《泰勒放牧法》、《土壤保護和國內(nèi)配額法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等，確立了開礦復(fù)田、必須防止水土流失、森林砍伐必須培育幼林、保護水源等為世界各國廣為效仿的法律援助，一定程度上扭轉(zhuǎn)了西部環(huán)境不斷惡化的趨勢，有效地保證了西部開發(fā)過程中環(huán)境的改善。④

對比我國目前在西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟方面的立法，德國領(lǐng)先的立法理念和實踐，日本立法的全面和具體，以及美國為解決現(xiàn)實問題而立法的務(wù)實作風(fēng)，都是值得我們借鑒的。⑤

西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟立法上存在的問題

通過之上對我國西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟立法的現(xiàn)狀和德、日、美等主要發(fā)達國家關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟立法的描述，可以看出我國在西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟立法上仍然存在以下不足。

憲法規(guī)定缺位。作為國家的根本大法，憲法的規(guī)定給其他法律的制定和實施提供了最高的法律基礎(chǔ)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要意義，對于國家乃至人類社會的可持續(xù)發(fā)展，均有著至關(guān)重要的意義。尤其是對我國西部民族地區(qū)來說，由于其面臨著經(jīng)濟發(fā)展程度低和生態(tài)環(huán)境差的雙重壓力，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的唯一道路，將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟寫入憲法應(yīng)當是大勢所趨。但是，到目前為止，我國憲法并沒有提及循環(huán)經(jīng)濟的相關(guān)條款。

循環(huán)經(jīng)濟需要的一些具體法律尚未出臺。到目前為止，我國對循環(huán)經(jīng)濟進行規(guī)制的大部分法律仍然屬于環(huán)境保護法的范疇，純粹為循環(huán)經(jīng)濟而制定的法律只有《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《可再生能源法》等綜合性的法律，缺乏和日本類似的針對具體類型的廢棄物及可再生資源的法律。由于不同的廢棄物及可再生資源各自獨有的特點，單純的綜合性的法律規(guī)定會給具體的法律實施帶來很大的不便。

全國性的普通立法難以很好地反映西部的特殊情況。對西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展來說，工業(yè)固然是重點，但在生態(tài)環(huán)境相當嚴峻的西部民族地區(qū)，農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)等對生態(tài)環(huán)境的影響仍然非常關(guān)鍵。我國西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱，由于過度放牧及濫墾濫伐造成的生態(tài)災(zāi)難現(xiàn)在仍然處于發(fā)展的過程中，如日益嚴重的沙塵暴就是最明顯的例子。但是，在上述全國性的有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的法律中，涉及到農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和林業(yè)的法律規(guī)定非常缺乏，對農(nóng)業(yè)雖然偶有提及，基本也是一筆帶過，對畜牧業(yè)、林業(yè)則基本沒有提及。某種程度上正是由于缺乏專門針對西部民族地區(qū)的法律規(guī)定，導(dǎo)致上述生態(tài)災(zāi)難至今難以根治。

民族地方配套法規(guī)的缺乏。循環(huán)經(jīng)濟在西部民族地區(qū)的發(fā)展，除了需要國家立法層面的基本法律之外，其具體落實還需要相應(yīng)的地方性法律制度的配合。比如地方性的循環(huán)經(jīng)濟促進和實施的具體辦法、針對廢棄物及可再生能源的管理辦法等。但是，由于民族地區(qū)立法力量和關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的專業(yè)技術(shù)力量的薄弱，西部民族地區(qū)地方政府大都沒有進行循環(huán)經(jīng)濟配套法律制度的立法，只是某些零星的法規(guī)。如云南紅河哈尼族彝族自治州，和循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)的地方法規(guī)，僅僅只有一部《公共機構(gòu)節(jié)能條例》，完全不能滿足當?shù)匮h(huán)經(jīng)濟發(fā)展的需要。⑥

西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟立法的重構(gòu)路徑

通過上述有關(guān)西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟立法現(xiàn)狀及其問題的分析，借鑒相關(guān)國家的立法經(jīng)驗，可以在以下四個層面上對相關(guān)法律進行完善，以對西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟法律體系進行重構(gòu)。

《憲法》中加入促進循環(huán)經(jīng)濟的條款。此層面立法重構(gòu)的主要工作是在《憲法》中加入有關(guān)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的條款。可以加在有關(guān)環(huán)境保護的第二十六條中，也可以單獨另立循環(huán)經(jīng)濟的憲法條款。鑒于憲法在整個法律體系中至高無上的地位，必然能極大地促進循環(huán)經(jīng)濟立法工作的發(fā)展及全社會對循環(huán)經(jīng)濟重要性的關(guān)注。

完善具體的循環(huán)經(jīng)濟立法。這一層面是針對循環(huán)經(jīng)濟的專門立法。這方面可以充分借鑒德國循環(huán)經(jīng)濟立法上的“預(yù)防為主，末端治理為輔”的理念。目前我國已經(jīng)形成了以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《清潔生產(chǎn)促進法》為主，各種行政法規(guī)和地方法規(guī)為輔的法律體系雛形。但正如前文所述，針對不同類型的廢棄物和資源的回收再利用，并沒有針對性的法律規(guī)定。在這方面可以充分借鑒日本立法的經(jīng)驗，制定類似于日本的符合我國情況的《促進容器與包裝分類回收法》等。從而形成以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《清潔生產(chǎn)促進法》為主，《促進容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品采購法》、《綠色采購法》加以補充的完整的第二層面上的循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的特別立法。這一層面屬于特別立法的范疇。美國有關(guān)西部開發(fā)的環(huán)境保護方面的立法值得我們特別關(guān)注。一方面，有必要在上述普通立法的具體條文里面加上有關(guān)西部民族地區(qū)特別條款，使其更好地適應(yīng)西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的特殊情況，并為相應(yīng)的特別立法的出臺打好法律基礎(chǔ)。另一方面，針對西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的一些特別突出的問題，比如西部民族地區(qū)燃煤開采的環(huán)境保護及西部民族地區(qū)農(nóng)林牧業(yè)開發(fā)的生態(tài)保護等，進行特別立法，比如《西部煤炭開采法》和《西部生態(tài)保護法》等。⑦最后，因為西部民族地區(qū)開發(fā)對于國家發(fā)展的戰(zhàn)略意義以及其特殊情況，處于草案中的《西部開發(fā)法》應(yīng)當盡快出臺，從而使西部民族地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展有著真正為其量身定做的、更為可靠的法律保障。⑧

西部民族地區(qū)地方政府配套法規(guī)的完善。為了促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，西部民族地區(qū)地方政府還必須建立相應(yīng)的配套法規(guī)。一方面，建立推廣循環(huán)經(jīng)濟的配套法規(guī)，如制定《發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟試點工作條例》、《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展管理辦法》等；另一方面，針對民族地方的具體情況，針對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵部門制定相應(yīng)法規(guī)，如制定《農(nóng)業(yè)發(fā)展生態(tài)保護條例》、《林業(yè)發(fā)展生態(tài)保護條例》、《發(fā)展旅游循環(huán)經(jīng)濟管理辦法》等。

（作者分別為重慶人文科技學(xué)院政治與法律學(xué)院副教授、西南大學(xué)博士研究生，重慶市長壽區(qū)人民法院法官）

【注釋】

①韓燕燕，王彥軍：“西部大開發(fā)第一個十年期青海省生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展水平的動態(tài)審視”，《青海社會科學(xué)》，2012年第3期，第54~60頁。

②歐揚夏子：“循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險的防范與規(guī)制”，《吉首大學(xué)學(xué)報》（自然科學(xué)版），2015年第2期，第93~96頁。

③藍波：“德國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的經(jīng)驗及其對我國西部民族地區(qū)的啟示”，《桂海論叢》，2013年第2期，第121~124頁。

④張仁開：“美國西部大開發(fā)對我國有哪些啟示”，《科學(xué)決策》，2006年第1期，第42~43頁。

⑤湯天滋：“主要發(fā)達國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟經(jīng)驗述評”，《財經(jīng)問題研究》，2005年第2期，第21~22頁。

⑥何佳：“西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟金融支持體系構(gòu)建研究”，《理論探討》，2014年第1期，第97~100頁。

⑦王雪梅：“基于社會資本的產(chǎn)業(yè)集群治理對策—以哈大齊工業(yè)走廊為例”，《人民論壇》，2015年第21期，第72~74頁。

⑧王潔，李松：“西部農(nóng)村開發(fā)的重要途徑—園區(qū)模式”，《貴州民族研究》，2001年4期，第18~22頁。

責編 /許國榮（實習(xí)）