【摘要】循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展離不開法律保障。當前，湖北省在針對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟專項立法領(lǐng)域仍留有空白，已有的相關(guān)法律無法有效應(yīng)對現(xiàn)存的區(qū)域性環(huán)境問題。因此，湖北省必須立足生態(tài)文明價值理念，直面當前水資源污染且日益減少的嚴峻現(xiàn)實，進一步構(gòu)建并完善循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的配套規(guī)章制度。

【關(guān)鍵詞】湖北省　循環(huán)經(jīng)濟　法律制度　完善

【中圖分類號】D931.3     　 　  　【文獻標識碼】A

循環(huán)經(jīng)濟法基本理論

循環(huán)經(jīng)濟的科學內(nèi)涵。“循環(huán)經(jīng)濟”在《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》第二條中被闡述為：“本法所稱循環(huán)經(jīng)濟，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。”我國學者針對循環(huán)經(jīng)濟的具體含義并未達成共識，但總體上來說其本質(zhì)目標是基于減量化原則、再利用原則和資源化原則，符合生態(tài)規(guī)律的要求，實施科學的技術(shù)措施，節(jié)能的經(jīng)濟措施和高效的管理措施，實現(xiàn)減少廢物排放量和提高資源的利用率，最終達到符合可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)文明價值理念的經(jīng)濟發(fā)展模式。

循環(huán)經(jīng)濟法的涵義。循環(huán)經(jīng)濟法是指在經(jīng)濟發(fā)展過程中國家、企業(yè)、公民等相關(guān)主體在以資源節(jié)約和循環(huán)利用為中心的資源利用方面進行干預(yù)、促進或參與的經(jīng)濟活動中所形成的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?？煽偨Y(jié)為“凡是調(diào)整因循環(huán)經(jīng)濟活動所形成的社會關(guān)系的法律法規(guī)和其他法律規(guī)范性文件都可以納入循環(huán)經(jīng)濟法的范疇。”①

國內(nèi)外循環(huán)經(jīng)濟立法經(jīng)驗與啟示

國外發(fā)達國家循環(huán)經(jīng)濟立法情況。循環(huán)經(jīng)濟理念最先由美國經(jīng)濟學家K·波爾丁提出。美國為了保護人類健康和環(huán)境以及有價值的物資和能源通過了一系列與固體廢物管理有關(guān)的措施，如1976年的《資源保護回收法》。目前為止，美國大多數(shù)州都通過各種形式和手段制定了再生循環(huán)法規(guī)。德國頒布了一系列關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的法律法規(guī)，如1972年頒布的《廢棄物管理法》，1996年的《循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物管理法》，后來相繼出臺《垃圾法》、《聯(lián)邦水土保持與舊廢棄物法令》、《社區(qū)垃圾合乎環(huán)保放置及垃圾處理場令》、《2001年森林經(jīng)濟年合法伐木限制命令》、《持續(xù)推動生態(tài)稅改革法》、《森林繁殖材料法》和《再生能源法》等。由此可以看出，德國循環(huán)經(jīng)濟立法的著眼點是解決垃圾問題，其擬解決的站點問題是“垃圾經(jīng)濟”（也就是3R和最終安全處置）。其循環(huán)經(jīng)濟立法是從制定個別領(lǐng)域的法律逐漸延伸到整個循環(huán)經(jīng)濟法，然后通過完善其他配套的法律法規(guī)達到推進循環(huán)經(jīng)濟法的實施目標。日本在2000年頒布的《促進建設(shè)循環(huán)型社會基本法》對比德國的《循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物管理法》而言，目標更為明確，內(nèi)容也更加深入和豐富。其目的是通過采取控制廢棄物的產(chǎn)生和合理的配置、再利用資源等方法，使自然資源的消費水平達到合理的控制，建立最大程度降低環(huán)境負荷的“循環(huán)型社會”。

其他很多發(fā)達國家如英國、法國、澳大利亞、丹麥和比利時自20世紀90年代以來，在循環(huán)經(jīng)濟立法中針對國內(nèi)的資源消耗和環(huán)境問題，頒布和實施了大量有關(guān)廢棄物減量化、資源化和循環(huán)再利用的法律法規(guī)。

國內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟立法情況。我國頒布的《關(guān)于進一步開展資源綜合利用的意見》、《固體廢物污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《可再生能源法》等，均符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)在要求。

《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作出了明確規(guī)定，為各地循環(huán)經(jīng)濟立法和實踐奠定了基礎(chǔ)和方向。許多省、直轄市、自治區(qū)出臺的一系列相關(guān)文件表明地方經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要目標就是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，并制定了相關(guān)的方針政策和發(fā)展戰(zhàn)略，不僅在地方循環(huán)經(jīng)濟立法上取得較大的成績還推動了地方經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。例如，貴陽市于2004年11月1日頒行了《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市條例》，深圳市于2006年3月頒行了《深圳經(jīng)濟特區(qū)循環(huán)經(jīng)濟促進條例》，大連市于2010年6月制定了《大連市循環(huán)經(jīng)濟促進條例》。上述條例基本上都符合設(shè)計相關(guān)法律制度的要求需圍繞資源節(jié)約和循環(huán)利用，制定政府的規(guī)劃與計劃，做好示范與推廣的工作，完成支持與鼓勵和宣傳教育的職責。

國內(nèi)外循環(huán)經(jīng)濟立法經(jīng)驗與啟示。從法律規(guī)制的角度看，由于循環(huán)經(jīng)濟的生態(tài)本質(zhì)屬性決定了循環(huán)經(jīng)濟制度的出發(fā)點和立法重心都在于環(huán)境保護而不是經(jīng)濟效益。因此，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的過程中，僅注重經(jīng)濟效益是不完備的，需要更要注重循環(huán)經(jīng)濟的環(huán)保功能。像湖北省這樣一個資源豐富但不斷遭到破壞的地區(qū)，更加需要推行循環(huán)經(jīng)濟。在經(jīng)濟活動中實現(xiàn)廢棄物的生態(tài)化應(yīng)當是湖北省循環(huán)經(jīng)濟法律規(guī)制的基本目標，建議從四個方面著手：一是保護環(huán)境，促進資源合理利用；二是促進廢舊物資循環(huán)利用；三是倡導(dǎo)綠色消費；四是指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

湖北省循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)分析

湖北省循環(huán)經(jīng)濟政策法規(guī)規(guī)劃背景?！逗笔窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中明確表示：“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，依法淘汰落后產(chǎn)能，單位生產(chǎn)總值能耗下降20%以上；提前一年完成主要污染物總量減排任務(wù)，設(shè)市城市及縣城生活污水處理率、生活垃圾無害化處理率不斷提高。主要污染物排污權(quán)交易和神農(nóng)架生態(tài)補償試點正式啟動，退耕還林、濕地保護、石漠化治理、天然林保護和低效林改造工程順利實施，森林覆蓋率達到38.46%。水環(huán)境不斷改善，大東湖生態(tài)水網(wǎng)工程和洪湖、梁子湖生態(tài)保護工程等進展順利。全省生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型順利推進。低碳生產(chǎn)生活方式逐步推行。”

另外，隨著湖北省令人矚目的經(jīng)濟快速發(fā)展，而突顯出來的問題是湖北省部分地區(qū)環(huán)境日益遭到破壞，水資源污染并日益減少，土地資源浪費嚴重，能源消耗過大等。如何有效促進湖北省經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，其核心在于根本轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，有效推動湖北省循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)。因此，完善與湖北省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展相配套的相關(guān)法制建設(shè)勢在必行。

湖北省循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)現(xiàn)狀。當前，湖北省在針對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟專項立法領(lǐng)域仍留有空白，即僅僅依靠我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》等來指導(dǎo)和保障循環(huán)經(jīng)濟的實施并解決湖北省存在的區(qū)域性環(huán)境問題是不夠的。此外，在循環(huán)經(jīng)濟活動中湖北省各市政府部門表現(xiàn)出職責不明確，工作相互推諉，信息反饋不到位等現(xiàn)象，甚至有些個別基層區(qū)域為了保證短期的經(jīng)濟增長，在可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟方面消極不作為。其原因就在于在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的過程中，一方面，缺乏發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的統(tǒng)一有效的管理組織和明確具體的規(guī)劃措施，另一方面，湖北省在實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟平衡快速發(fā)展的過程中，相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章有待完善，循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系還未建立健全。

湖北省循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)的完善建議

湖北省循環(huán)經(jīng)濟立法模式的應(yīng)然選擇。當今世界各國在進行循環(huán)經(jīng)濟立法時有“污染預(yù)防目標模式”和“經(jīng)濟循環(huán)目標模式”兩種模式。美國是污染預(yù)防目標模式的典型代表，主要源于其未制定循環(huán)經(jīng)濟基本法和綜合法，僅頒布了有關(guān)環(huán)境污染進行治理和預(yù)防方面的循環(huán)經(jīng)濟法律。德國和日本是經(jīng)濟循環(huán)目標模式的代表，一邊治理和預(yù)防環(huán)境污染，一邊循環(huán)利用已消耗的資源和廢物是其頒布循環(huán)經(jīng)濟法律的目標。綜合考慮我國具體情況，我國采用“經(jīng)濟循環(huán)目標模式”立法模式較為適宜，這種模式符合我國現(xiàn)階段循環(huán)經(jīng)濟立法定位的選擇，也符合政策法和促進法的屬性。“經(jīng)濟循環(huán)目標模式”也是湖北省在循環(huán)經(jīng)濟立法定位時的最佳選擇，鑒于湖北省經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，在相關(guān)規(guī)定的具體內(nèi)容上側(cè)重于指引性，相應(yīng)跟進政策法和促進法的制定，同時增添具有區(qū)域經(jīng)濟特色的循環(huán)經(jīng)濟法制內(nèi)容，并完善經(jīng)濟發(fā)展的責任追求和懲罰機制。在制定《湖北省循環(huán)經(jīng)濟促進條例》時應(yīng)遵守《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟法促進法》的立法模式和立法原則。其優(yōu)點在于：一方面，有利于與上位法銜接，保持在立法體例和立法模式上的一致性，在實踐操作中可以更好的引導(dǎo)執(zhí)法者操作、守法者遵守，有利于減少對法律法規(guī)條文的理解分歧。另一方面，這一模式要求嚴格遵循減量化原則、再利用原則和資源化原則，要求符合生產(chǎn)和環(huán)境發(fā)展的科學規(guī)律，有利于實現(xiàn)湖北省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的根本目的。

湖北省循環(huán)經(jīng)濟立法指導(dǎo)方針和立法原則。其一，立法指導(dǎo)方針。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是關(guān)乎湖北省社會未來的根本性發(fā)展戰(zhàn)略，我省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展不僅要結(jié)合本地工農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的特色和優(yōu)勢，還應(yīng)全面合理規(guī)劃布，局走循環(huán)經(jīng)濟效益高、投入和損耗低的新型經(jīng)濟發(fā)展道路，加大政策支持和投資傾斜，以有效整合我省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的各種資源，同時，應(yīng)當確定遵守社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，要調(diào)動市場主體的積極性，和公眾積極參與性。總結(jié)來說，湖北省循環(huán)經(jīng)濟地方立法的指導(dǎo)方針應(yīng)當以“經(jīng)濟發(fā)展因地制宜，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，設(shè)立資源共享聯(lián)動機制，充分發(fā)揮政府調(diào)控、市場引導(dǎo)以及公眾參與的積極作用”為內(nèi)容。②

其二，立法原則。循環(huán)經(jīng)濟立法原則是貫穿于湖北省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟始終的靈魂，既是國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的根本意圖，也是國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟主要戰(zhàn)略的直接表現(xiàn)，同時體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟特點。湖北省循環(huán)經(jīng)濟立法原則應(yīng)包含以下內(nèi)容：首先，“減量化、再利用、資源化”的原則。該原則要求所有的物質(zhì)和資源要在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的過程中得到合理、持久的利用。其次，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，因地制宜、注重實效原則。我省應(yīng)嚴格遵循循環(huán)經(jīng)濟立法的指導(dǎo)思想，靈活結(jié)合各地實際情況和市場變化，進行不斷思考、探索、創(chuàng)新和發(fā)展。

最后，政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與相結(jié)合原則。我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟要在遵守國家宏觀調(diào)控和發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾的作用。第一，對于政府來說，為了實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略則必然要制定相應(yīng)的法律法規(guī)為其實施作有力保障。政府為激勵企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、推動循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)必須靈活運用多種政策服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展。第二，對于企業(yè)而言，企業(yè)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分，企業(yè)的積極配合才能更好地實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟“減量化、再利用、資源化”的原則要求。在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟時需要企業(yè)必須以市場為引導(dǎo)，結(jié)合企業(yè)自身條件自主自愿改進生產(chǎn)工藝，謀求更長遠利益，使企業(yè)得到更好的發(fā)展。第三，倡導(dǎo)公眾積極參與，發(fā)揮公眾監(jiān)督政府和企業(yè)履行職責的功能，能更有效發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。因此要確立政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與相結(jié)合原則。

湖北省循環(huán)經(jīng)濟法律制度構(gòu)建的具體內(nèi)容。湖北省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涉及面較廣，但其循環(huán)經(jīng)濟地方立法應(yīng)切忌將所有與循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)的制度都納入其中，在設(shè)計時，要著重考慮最直接影響發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟而其他法律中又無明文規(guī)定的法律制度。湖北省在完善循環(huán)經(jīng)濟法律制度時應(yīng)突破傳統(tǒng)的單向線性經(jīng)濟思維，轉(zhuǎn)變?yōu)殚]環(huán)流動的循環(huán)經(jīng)濟的思維方式，以期有效地實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。首先，政府層面的法律制度。依據(jù)《湖北省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟”的指導(dǎo)思想，湖北省循環(huán)經(jīng)濟立法在政府層面的法律制度設(shè)計上應(yīng)遵守以下幾個要求：一是地方政府在設(shè)計區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等規(guī)劃時，要遵循循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展目標，將循環(huán)經(jīng)濟基本理念與基本原則貫徹其中。其次，編制循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)時，在程序和內(nèi)容上不得與《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》相抵觸，需以其為指導(dǎo)加強循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃體系的建設(shè)。二是本省需根據(jù)不同區(qū)域的自身發(fā)展情況和技術(shù)、資源條件等因素開展循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃工作，使循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃最終得以執(zhí)行。三是政府部門可以通過制定政策性文件支持循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展：支持符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的項目，限制符合當前國計民生需要，但是能耗較高、污染較重的項目，禁止能耗高、污染嚴重項目。此外，湖北省循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)結(jié)合《政府采購法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的相關(guān)規(guī)定，對政府綠色采購制定可操作的實施細則。

其次，企業(yè)層面的法律制度。一方面，完善市場準入制度。市場主體準入制度是國家（政府）根據(jù)市場經(jīng)濟情況，在準許市場主體進入市場時，市場主體所要符合和遵守的從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的條件和規(guī)定的一系列制度規(guī)范。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，市場主體是最活躍的市場因素，企業(yè)是最重要的市場主體，也是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要主體。湖北省循環(huán)經(jīng)濟立法可以從以下兩方面著手逐漸完善市場準入制度：一是采取限制性市場準入制度，該制度針對耗能高、污染重的產(chǎn)業(yè)和建設(shè)項目設(shè)置較高的準入門檻與標準，限制其進入市場；二是采取優(yōu)先性市場準入制度，該制度針對資源節(jié)約、保護環(huán)境的技術(shù)和產(chǎn)品放寬進入市場的門檻和標準，使其能進入市場，發(fā)揮積極作用。另一方面，完善生產(chǎn)者責任延伸制度。生產(chǎn)者責任延伸制度在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第十五條只做了簡單敘述，不足以達到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求。完善生產(chǎn)者責任延伸制度，能夠達到提高產(chǎn)品的生態(tài)效率，減少社會能耗，更能推動生產(chǎn)者在推動循環(huán)經(jīng)濟順利發(fā)展中起到應(yīng)有的效能。所以，湖北省循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)當考慮實施主體、實施方式、相關(guān)主體的法律責任等因素，制定出具體的生產(chǎn)者責任制度，從源頭控制廢物的產(chǎn)生，減少資源消耗量，提高資源利用率，更要明確產(chǎn)品回收處理和再利用的企業(yè)責任，使該制度具有效用性和可操作性，最終建立和健全適合湖北省實情的生產(chǎn)者責任延伸制度。

最后，公眾層面的法律制度。公眾有效參與是促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的必要組成部分。而公眾有效參與的基本條件和前提是有知情權(quán)，是信息充分公開。對于生態(tài)環(huán)境、資源保護等方面的信息公開制度有所規(guī)定的主要是《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，這些法律在制度設(shè)計和實施層面針對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中存在的信息公開問題都是不足的，不能很好的保證公眾的有效參與。湖北省循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)在著手完善信息公開制度時，為確保公眾知情權(quán)的實現(xiàn)，應(yīng)明確政府和企業(yè)承擔其與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的信息公布義務(wù)，如果政府部門和生產(chǎn)企業(yè)違反該義務(wù)必須承擔法律責任。

另外，消費者個人在循環(huán)經(jīng)濟中也承擔著重要的責任，轉(zhuǎn)變公眾現(xiàn)行的消費模式對于促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義，“湖北省循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)根據(jù)本省資源再利用率與公眾自身環(huán)保素質(zhì)的實際情況，建立相應(yīng)的制度以規(guī)范綠色消費行為”。③湖北省可以從個人排污權(quán)交易制度、違規(guī)排污罰款制度以及引導(dǎo)消費者的生態(tài)選購等方面進一步完善循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)。

（作者單位：武漢東湖學院法學院；本文系武漢東湖學院青年基金項目“關(guān)于促進武漢市循環(huán)經(jīng)濟的法制建設(shè)研究”的部分成果）

【注釋】

①蔡守秋：“循環(huán)經(jīng)濟法”，《南陽師范學院學報》（社會科學版），2005年第1期，第33頁。

②魏紀林：“循環(huán)經(jīng)濟促進法與武漢城市圈‘兩型社會’建設(shè)和發(fā)展的思考”，《法學研究》，2008年第10期，第18頁。

③姜言秀：“綠色消費：循環(huán)經(jīng)濟在消費領(lǐng)域的實現(xiàn)”，《理論學刊》，2010第12期，第61頁。

責編 /韓露（實習）