【摘要】受現(xiàn)代農(nóng)業(yè)自身的特點與實踐中項目制運作邏輯及扶持政策獎補標準的影響，當前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中呈現(xiàn)出“政府主導、資本主體”的特征。地方政府在推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐中，應深化對農(nóng)業(yè)多功能和小規(guī)模農(nóng)業(yè)優(yōu)勢的認識，降低小農(nóng)直接參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的門檻，完善農(nóng)產(chǎn)品基地建設的發(fā)展機制，做好工商資本的合法權益保護工作。

【關鍵詞】現(xiàn)代農(nóng)業(yè)　政府主導　資本主體　蘇北地區(qū)

【中圖分類號】F303.3　　　　  　【文獻標識碼】A

與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相比，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設明顯滯后，成為影響現(xiàn)代化建設的障礙。為此，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，成為近年來中央和地方各級政府，尤其是欠發(fā)達地區(qū)地方政府的重要工作議題。在此過程中，蘇北地區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展既具有鮮明的地方特點，又具有一定的普遍性，其發(fā)展歷程和經(jīng)驗可以為欠發(fā)達地區(qū)提供借鑒。

蘇北現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

蘇北是江蘇北部地區(qū)的簡稱，下轄鹽城、淮安、連云港、宿遷、徐州五個地級市。蘇北地區(qū)經(jīng)濟基礎相對薄弱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市的特征明顯。近年來，蘇北各地抓住國家加大對“三農(nóng)”投入的機遇，積極推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，取得了顯著成效。一是加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)科技投入力度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件持續(xù)改善，農(nóng)業(yè)機械化水平和糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十二連增”；二是以發(fā)展高效農(nóng)業(yè)為抓手，立足本地資源，強力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設，初步形成了各具區(qū)域特色的主導產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；三是大力發(fā)展和培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并以此為載體推進農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，在促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收方面取得了積極成效。然而從發(fā)展過程看，蘇北現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所取得的最顯著成效當屬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設。在地方政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的共同努力下，蘇北各地在龍頭企業(yè)、主導產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品基地三大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基本要素建設方面取得了跨越式發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍經(jīng)歷和正在經(jīng)歷著一場從無到有、從小到大的歷史性轉變。

以宿遷市為例，截止2013年，通過內培外引，中糧、雨潤、瑞克斯旺等一大批國內外知名龍頭企業(yè)相繼在宿遷落戶投產(chǎn)，蘇北花卉、金水集團、大江木業(yè)等本土龍頭企業(yè)先后成功通過國家和省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)認定。全市縣級以上龍頭企業(yè)410家，其中國家級4家、省級24家、市級129家，年銷售收入億元以上企業(yè)55家。依托龍頭企業(yè)，宿豫肉雞、沭陽花木、泗洪螃蟹、泗陽楊樹等各具地方特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢日益彰顯。從總體上看，當前蘇北現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，初步構建了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的平臺。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的特征及內在邏輯

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是當前農(nóng)村改革發(fā)展的內在要求，作為檢驗現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展最終成效的基本原則，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體理應成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導力量，廣大農(nóng)民則是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主體力量。然而蘇北的實踐表明，地方政府占據(jù)著主導地位，各類工商資本成為重要主體。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)有其自身的內在邏輯，其形成是多因素共同作用、相互疊加的結果，這既源自現(xiàn)代農(nóng)業(yè)自身的內在特點，又是欠發(fā)達地區(qū)普遍面臨的共性問題，還有現(xiàn)行推進政策及行政體制方面的諸多因素。接下來，文章將分別從理論和實踐兩個層面展開探討。

理論層面。從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的內在特點看，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有生產(chǎn)手段現(xiàn)代化、技術手段現(xiàn)代化、管理方式現(xiàn)代化、經(jīng)營體制現(xiàn)代化等多方面的特點，但其核心特點可以概括為兩個方面：一是資本密集；二是組織化程度高。從參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的相關利益主體的角度看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資本密集和組織化程度高的特點對欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民而言，除少數(shù)專業(yè)大戶外，大多數(shù)小農(nóng)并不具備足夠的資本實力直接參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。而20世紀80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行后客觀上導致的農(nóng)村去組織化，使得我國農(nóng)業(yè)一直面臨“小生產(chǎn)與大市場”之間的矛盾，并且大量的實踐表明，寄希望于農(nóng)民自身實現(xiàn)自我的重新組織化也是不現(xiàn)實的。因此，普通小農(nóng)難以擔當其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重任。

從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形成與發(fā)展的角度看，在資本過剩和買方市場的今天，即便專業(yè)大戶具有一定的資本實力參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，但相對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所需的巨大資本而言，專業(yè)大戶依然缺乏足夠的組織動員能力，從而無法承擔引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展的任務。對于工商資本而言，其具備足夠的實力和強大的組織能力，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中具有先天的絕對優(yōu)勢，因此其成為發(fā)展主體具有內在必然性。然而對于欠發(fā)達地區(qū)而言，往往本地的相關農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不充分，即便工商資本有投資意向，但由于受到未來發(fā)展的預期不明確、信息不對稱等因素影響，通常難以轉化為真實的投資。因此，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的初始階段，往往需要地方政府這只看得見的手對工商資本介入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)揮直接的引導作用。同時，由于小農(nóng)、專業(yè)大戶、工商資本等相關利益主體很難自發(fā)、有序地形成一個發(fā)展整體，政府還必須扮演相關利益主體的協(xié)調者、指揮者等角色，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化整合。

實踐層面。在實踐中，各級政府通常采用“項目扶持”這一具有典型“項目制”動員方式的激勵手段，以鼓勵相關利益主體參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。財政扶持資金的注入可以在一定程度上化解普通小農(nóng)參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨資本不足的困境，然而實踐中項目制本身的運作邏輯和扶持政策的獎補標準依舊將大量小農(nóng)拒之門外。

就項目扶持本身而言，其核心機制在于政府用分配和獎補資金的手段來調動項目參與者的積極性。在明確項目目標的前提下，通過申報、審批、監(jiān)督、運作、驗收等一系列過程，促使項目目標的達成。由于項目運作過程中還可以引起一定程度的競爭以及上下層的互動，從而成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個有效機制。然而在實踐中，項目制很容易成為自身的終極目標，在當前人們的主要價值觀已經(jīng)變?yōu)橹鹄旧?、政府仍然掌控龐大的權力以及官僚體制的可怕管制和形式主義習性的背景下，項目制所實際遵循的是逐利價值觀下所形成的權錢結合邏輯①。顯然，這不是資本和信息匱乏的小農(nóng)所能勝任的。

從地方政府扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展制定的各類獎補申報標準看，規(guī)模化是參與項目的基本要求。以2012年江蘇省補助申報標準為例，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的補助資金主要針對高效設施農(nóng)業(yè)。以設施園藝基地項目為例，申報條件要求“規(guī)模集中連片，其中鋼架大棚連片100畝以上，蘇式日光溫室和食用菌菇房連片50畝以上”，這意味著，面對規(guī)模上的要求，大多數(shù)普通農(nóng)戶無法邁入這一門檻，因而也就無法直接參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建設。在現(xiàn)行政府考評體制下，基層政府通常在省定獎補申報條件的基礎上進一步擴大規(guī)?；囊?，以便在上級政府的現(xiàn)場視察中亮出成績和在同級政府的評比中取得好名次。顯然，基層政府的這一行為進一步加大了普通小農(nóng)參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的難度。

從理論上講，盡管農(nóng)戶還可以通過合作的方式，比如組建專業(yè)合作社，然后以合作社的名義申請獎補資金，但現(xiàn)實中則因合作的成本過高，通常僅限于理論上的可能。因此，這些政策對普通農(nóng)戶而言難以產(chǎn)生有效的激勵作用，最終直接參與其中的往往是專業(yè)大戶和工商資本，普通農(nóng)戶只能以務工的方式間接參與。值得一提的是，現(xiàn)實中也確有以合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體身份建設的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目，但如果認真觀察則不難發(fā)現(xiàn)，多數(shù)項目背后都有資本的影子，并且通常是一個項目承載著數(shù)個經(jīng)營主體的身份。有鑒于此，地方政府主導、工商資本為主體便在上述系列因素的共同作用下成為今天現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的主要問題及原因分析

地方政府對小規(guī)模農(nóng)業(yè)的優(yōu)點認識不充分。伴隨我國現(xiàn)代化進程的不斷推進，作為農(nóng)村土地制度重大創(chuàng)新的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展過程中暴露出越來越多的問題，而土地經(jīng)營規(guī)模狹小則被普遍認為是問題的主要根源，小農(nóng)也成為落后的代名詞。相應地，規(guī)模越大越進步，規(guī)模越大生產(chǎn)力水平越高等觀點被廣泛接受，并成為指導各級政府制定相關政策的重要依據(jù)。在推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐中，于是便出現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營成為當前各級地方政府主要政策導向的局面。毫無疑問，當前一家一戶小規(guī)模分散經(jīng)營的方式確實阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但小農(nóng)經(jīng)營亦有它的優(yōu)點，比如經(jīng)營靈活、不計勞動報酬、監(jiān)督成本低等，這些都是規(guī)模農(nóng)業(yè)無法比擬的。并且大量的實踐亦表明，在蔬菜等勞動密集型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，與規(guī)模農(nóng)業(yè)相比，小農(nóng)的經(jīng)營效率反而更高。在蔬菜產(chǎn)業(yè)的調研中，一個經(jīng)常遇到的現(xiàn)象是，與工商資本主導的連片鋼架大棚的蔬菜生產(chǎn)相比，由于設備成本低、農(nóng)民不計勞動報酬等因素，由個體農(nóng)戶經(jīng)營的簡易竹木或鋼架大棚生產(chǎn)的蔬菜效益更高。經(jīng)過近幾年的實踐，蔬菜大棚的投資者們已經(jīng)開始意識到這個問題，但為數(shù)不少的項目為時已晚，最終深陷失敗的困境。

農(nóng)產(chǎn)品基地建設和運作機制有待進一步完善。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條中最具組織能力的龍頭企業(yè)到位后，基地建設是確保整個產(chǎn)業(yè)鏈條能否良性運作的關鍵。目前，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最大瓶頸是基地建設問題，但問題的關鍵主要不在于基地的數(shù)量，而是已建成的不少基地不能順利運轉，發(fā)揮不了應有的作用。從目前的基地建設情況看，多數(shù)基地是由小微工商資本投資興建的。這是因為普通農(nóng)戶參與基地建設的門檻過高，在現(xiàn)行慣常采取的招商引資考核一票否決的機制下，地方政府通常會招引到大量沒有相關從業(yè)經(jīng)驗的小微工商資本參與基地建設，待工商資本完成基地建設、并經(jīng)項目部門驗收拿到補貼后，地方政府的目標任務便已完成?？陀^地講，這能夠在短期內快速解決普通農(nóng)戶因資本不足而無法進行基地建設的問題，然而至于基地建成之后如何進行經(jīng)營運作，以及運作的結果如何，則已不是地方政府的職責范圍。事實上，在現(xiàn)有制度框架下，地方政府無從也無法對基地的運作進行干預和控制。

以工商資本為代表的土地承租方的合法權益保護亟待加強。由于國家和社會長期以來對“三農(nóng)”的索取，農(nóng)民一直處于弱勢地位。承認農(nóng)民的弱勢地位無可厚非，但一味地強調農(nóng)民的弱勢而無視當前的農(nóng)村階層分化，則容易忽視以工商資本為代表的規(guī)模土地承包方的合法權益保護。

以宿遷市D鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉，W農(nóng)業(yè)項目建設為例，根據(jù)風險保證金制度，2013年4月客商將330畝土地流轉款一次性支付給村民，根據(jù)合同，6月份小麥收割完成后客商進行項目建設。然而在此過程中由于不時出現(xiàn)村民阻撓，其中一個村8月份才將土地交付客商使用，另外一個村至今仍未交付。從處理的過程看，這些對土地出租進行阻撓的農(nóng)民，并非因為土地流轉價格低，而多是因為村里以前的遺留問題，想借此機會解決。上述情況使得地方政府束手無策，即便明確知道個別村民純粹出于故意，但在維穩(wěn)壓力下，卻無從應對，最終結果便是由投資者承擔損失。調研表明，類似這種情況并不少見。因此，在對待資本下鄉(xiāng)這個問題上需要將上述現(xiàn)象一并考量，方不失為客觀的評價。

促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的對策

第一，充分認識小規(guī)模農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實意義，降低小農(nóng)直接參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的門檻。當前，中國的農(nóng)業(yè)正處于大規(guī)模非農(nóng)就業(yè)、人口自然增長減慢和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構轉型三大歷史性變遷帶來的歷史契機中，以市場化的兼種植－養(yǎng)殖小規(guī)模家庭農(nóng)業(yè)具有廣闊的發(fā)展空間②。地方政府在制定政策時，應充分認識以農(nóng)戶為基本單位的小規(guī)模農(nóng)業(yè)所具有的先天優(yōu)勢，以此為基礎調整和構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新思路，創(chuàng)新體制機制，降低普通農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的門檻。一是創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展機制，將具有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需求的農(nóng)戶組織起來，以成立專業(yè)合作社或土地股份合作社，或者以村集體經(jīng)濟組織的名義建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施，然后以此為載體，充分發(fā)揮合作組織在統(tǒng)一經(jīng)營層次上的組織、協(xié)調等職能。二是調整現(xiàn)代農(nóng)業(yè)獎補政策，根據(jù)不同類型農(nóng)業(yè)對勞動力需求的不同，以及農(nóng)戶自身資本實力現(xiàn)狀，確定進行獎補的適度規(guī)模，從而降低農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模要求。特別是那些勞動密集型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，更應該鼓勵和引導普通農(nóng)戶作為設施農(nóng)業(yè)的投資主體參與其中。

第二，立足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，完善農(nóng)產(chǎn)品基地建設的發(fā)展機制。完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展考核機制，提高對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的質量考核要求，做到質量與數(shù)量并重。為此，一是在基地建設方面，改進制度安排，加強過程管理，使地方政府能夠全程監(jiān)控基地的運作。作為一種有效的控制手段，可以在總量標準不變的條件下，延長項目補貼發(fā)放周期，增加發(fā)放次數(shù)，如規(guī)定項目竣工并投產(chǎn)達到一定次數(shù)或規(guī)模后方可獲得全部補貼。這就能夠從過程上加強對基地的監(jiān)控和指導，一方面促使那些沒有規(guī)模農(nóng)業(yè)從業(yè)經(jīng)驗的工商資本在實踐中積累經(jīng)驗，最終走向良性運轉的道路；另一方面還可以從源頭遏制相關投資主體因看重項目補貼而盲目投資農(nóng)業(yè)的傾向。二是逐漸改變當前政府推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的著力點，將更多的精力從推進生產(chǎn)轉向為生產(chǎn)提供綜合配套服務，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術指導和農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道建設上來。三是在繼續(xù)做好農(nóng)超對接的同時，鼓勵城市居民組建消費合作社，直接與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地對接，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費的在地化。

第三，切實做好工商資本的合法權益保護工作。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，農(nóng)民土地的合法權益理應保障，但如何保障以工商資本為代表的土地承租方的權益是一個非常值得探討的問題?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀表明，以工商資本為代表的投資者在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮了不可替代的重要作用，彌補了普通農(nóng)戶資本不足的困境。因此，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進過程中，地方政府在做好服務的同時，要敢于依法依規(guī)對故意阻礙或干擾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的無理、非法等行為予以嚴厲打擊，對推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展工作不力、玩忽職守的行政人員、農(nóng)村基層黨組織的主要干部進行嚴肅問責，以切實保障工商資本的合法權益。從工商資本的角度，應當認識到作為外部主體進入農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)需要與當?shù)剞r(nóng)民建立良好治理的重要性和復雜性，這其中，尤為重要的是要充分發(fā)揮信任、互惠、有效溝通、聲譽機制等關系治理方式在構建良好組織治理機制的功能。

（作者分別為宿遷學院法政學院副教授，宿遷學院法政學院講師；本文系江蘇省社科基金“大力發(fā)展蘇北現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究”和江蘇高校“青藍工程”資助基金（2012）的部分研究成果，項目編號：12XZB026）

【注釋】

①黃宗智，龔為綱，高原：“‘項目制’的運作機制和效果是‘合理化’嗎？”，《開放時代》，2014年第5期，第143~159頁。

②黃宗智，彭玉生：“三大歷史性變遷的交匯與中國小規(guī)模農(nóng)業(yè)的前景”，《中國社會科學》，2007年第4期，第74~88頁。

責編 /許國榮（實習）