【摘要】現(xiàn)今澳門博彩業(yè)管理體制改革仍處于過渡時期。文章以澳門博彩監(jiān)管的體制為研究對象，從法律框架、批給制度、博彩稅征收機(jī)制和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面，對其進(jìn)行了簡要回顧和分析，指出了賭權(quán)開放后澳門博彩監(jiān)管制度存在的問題，并借鑒美國博彩監(jiān)管的成功經(jīng)驗，對澳門博彩監(jiān)管體制改革提出對策和建議。

【關(guān)鍵詞】博彩業(yè)　賭權(quán)開放　監(jiān)管體制　改革

【中圖分類號】C931.2 　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

賭權(quán)開放，結(jié)束了澳門博彩近70年的壟斷專營時期。作為澳門博彩制度的再造工程，賭權(quán)開放不僅是制度上的“翻新”，也是一次經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)高漲期。博彩產(chǎn)業(yè)規(guī)模的急遽擴(kuò)大對博彩體制提出了新的要求，澳門舊時代的博彩監(jiān)管體制不再適應(yīng)新的博彩市場環(huán)境，監(jiān)管體制上的諸多問題和矛盾逐漸顯露，反過來又制約了博彩業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。本文通過指出澳門博彩監(jiān)管制度存在的問題，并借鑒國際成功博彩監(jiān)管經(jīng)驗，為澳門博彩監(jiān)管體制的改革提供對策和建議。

澳門現(xiàn)行博彩監(jiān)管體制概況

澳門博彩監(jiān)管的法律框架。2001年，澳門政府以澳娛公司賭牌到期為契機(jī)，實行賭權(quán)多元化，并制定了相關(guān)的法律條文：第16/2001號法規(guī)《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》中，對批給數(shù)量、批給期限、稅收，博彩公司及中介人業(yè)務(wù)等都作出了規(guī)定；第26/2001號行政法規(guī)主要是對博彩公司進(jìn)行的法律規(guī)范，其中對參與競投公司和承批公司的適當(dāng)資格及財力作出嚴(yán)格規(guī)定；2002年制定的《從事娛樂場幸運(yùn)博彩中介業(yè)務(wù)的資格及規(guī)則》這一法規(guī)，又對持牌中介人之適當(dāng)資格、準(zhǔn)入機(jī)制、持續(xù)監(jiān)管和履行義務(wù)等，做出了更加具體的規(guī)定；2003年，澳門政府出臺的第34/2003號行政法規(guī)中，把博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的性質(zhì)、職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置等，以法律形式明確下來。①這些法律法規(guī)構(gòu)成賭權(quán)開放以來澳門博彩監(jiān)管的基本框架。

博彩經(jīng)營批給制度。“批給”，實際上是一種以博彩公司為單位頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的監(jiān)管制度，也稱之為“賭牌”，就其法律性質(zhì)來說，就是“專營權(quán)”。澳門博彩經(jīng)營批給制度的特點有以下三點：

第一，對賭牌數(shù)目有規(guī)定，對賭場數(shù)量沒有規(guī)定。第16/2001號法律第七條明確規(guī)定：賭牌數(shù)量至多為三個。盡管澳門政府對賭牌數(shù)目有限制，但對每一個博彩公司可在澳門開設(shè)的賭場數(shù)量并沒有法律上的規(guī)定。

第二，對承批公司的批給期限作出了限制。參照第16/2001號法律第十三條第三款的規(guī)定：批給期限最多不超過20年，但合同到期后，可經(jīng)行政長官批示延長5年期限。

第三，以行政合同的形式授予博彩經(jīng)營權(quán)。澳門政府擁有博彩業(yè)的經(jīng)營權(quán)，各博彩公司只是政府的委托人，這種“委托監(jiān)管”關(guān)系就是通過合同的形式授予的。

博彩稅征收體制。稅收是博彩監(jiān)管的中心環(huán)節(jié)，任何一個法域的博彩監(jiān)管體系的首要功能是要保證把稅收上來。澳門在1982年以前實行包稅制，即博彩公司根據(jù)合約向政府繳納固定的賭稅額，這時的博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是財政局下面的一個很小部門。然而，隨著賭場收入的不斷增加，葡澳政府不滿于拿定額賭稅，在1982年，改為實行比例稅制。該稅制按博彩企業(yè)的毛收入征稅，實行的是一種“上門點稅”的征收方式。它的主要特征是：政府派巡視員到賭場全天監(jiān)督賭場內(nèi)部的財務(wù)情況，在此基礎(chǔ)上，政府再派“點錢隊”到博彩公司的集中點算地點監(jiān)督點算每天的賭場贏錢額，由此算出應(yīng)繳納稅額。這種“上門點稅”的征收方式，有效避免了逃漏稅現(xiàn)象。

澳門博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立。澳門特區(qū)政府涉及博彩監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要有三個：

一是博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局。該局負(fù)責(zé)監(jiān)管博彩企業(yè)的日常經(jīng)營活動是否合法、合規(guī)，是博彩監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)。博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局屬經(jīng)濟(jì)財政范疇，受經(jīng)濟(jì)財政司司長的領(lǐng)導(dǎo)。

二是司法警察局。該局享有博彩場所罪案的專屬權(quán)限，具有司法性質(zhì)。司法警察局內(nèi)設(shè)有博彩及經(jīng)濟(jì)罪案調(diào)查廳，其下又設(shè)博彩罪案調(diào)查處，博彩罪案的預(yù)防及調(diào)查由該部門負(fù)責(zé)。

三是博彩委員會。該委員會是為2001年后實行新的博彩經(jīng)營政策而設(shè)的，屬于一個政策咨詢機(jī)構(gòu)。第38/2010號行政長官批示將其職責(zé)明確為：“為未來博彩業(yè)的發(fā)展和管理做出研究，并制定有關(guān)政策和建議。”

澳門博彩監(jiān)管體制存在的問題

賭權(quán)開放給澳門博彩業(yè)帶來了新的西方賭業(yè)的經(jīng)營管理理念，從這點來看，它是新的；然而，這種“開放”又是不徹底的，它仍是在政府主導(dǎo)下的、有限制的相對開放，這便不可避免地保留或繼承了壟斷時期的諸多制度遺產(chǎn)，從這點來說，它又太老了。舊傳統(tǒng)與新環(huán)境的交替，使澳門博彩監(jiān)管制度存在的問題日益突出。

首先，舊的“專營批給”制度導(dǎo)致博彩監(jiān)管存在真空。賭權(quán)開放后，原則上在專營時期形成的一整套博彩專營制度都應(yīng)該在法律上進(jìn)行重構(gòu)，但澳門政府卻選擇了沿襲舊的法律框架。每家承批公司與政府簽訂的合同內(nèi)容、法律性質(zhì)、監(jiān)管職能也與專營時期基本相同，實質(zhì)上只是把原來由一家博彩公司獨(dú)占的專營權(quán)分割給了六家公司，但是，由一個企業(yè)變?yōu)橐粋€博彩市場后，原來的“二掌柜”角色在多家競爭的環(huán)境下不起作用了，“委托監(jiān)管”關(guān)系也隨之消失。②于是，政府原來賦予“二掌柜”的那部分監(jiān)管職能，則空置起來，它既不能由六家中的一家單獨(dú)管理，也不能由六家分管，這個部分的監(jiān)管責(zé)任，只能由特區(qū)政府來接手。但從賭權(quán)開放以來貴賓廳惡性競爭衍生一系列問題可以看出，特區(qū)政府仍需加大對這一市場的監(jiān)管力度。

其次，二元化財產(chǎn)權(quán)體制阻礙了澳門賭業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場的建設(shè)。澳門傳統(tǒng)的批給制度下隱藏的另一個問題就是二元化的賭場財產(chǎn)權(quán)體制。在專營公司與政府簽訂的批給合同中，只涉及到關(guān)于賭場業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的合約。而對于同一座賭場大樓，除了經(jīng)營賭場業(yè)務(wù)外，同時還經(jīng)營著酒店、會展、餐飲等非賭服務(wù)業(yè)，這便形成了“一樓兩產(chǎn)”下的財產(chǎn)權(quán)分配制度：賭場大樓中涉及賭場經(jīng)營部分的歸政府所有，涉及酒店、餐飲等非賭服務(wù)業(yè)歸承批公司所有，政府再以行政合同的形式授予賭場經(jīng)營權(quán)，合約到期后，政府再收回土地所有權(quán)和大樓中關(guān)于賭場業(yè)務(wù)范圍的所有權(quán)。這種公私共有的財產(chǎn)權(quán)體制使博彩公司在激烈的競爭中，缺乏一個更為自由的市場退出機(jī)制。

一個自由健全的博彩市場，包括博彩經(jīng)營市場和賭場大樓產(chǎn)權(quán)交易市場兩部分。③而該制度使得承批公司在進(jìn)行賭場大樓的買賣交易時失去了自主權(quán)。當(dāng)博彩公司出現(xiàn)財務(wù)困難時，承批公司既不能以大樓作抵押來籌集資金，也不能賣掉大樓償債以自保，最后，不得不由政府出面接管賭場部分的經(jīng)營。因此，完善現(xiàn)行的賭場財產(chǎn)權(quán)體制，建設(shè)更加自由靈活的市場退出機(jī)制，是深化博彩體制改革的重要環(huán)節(jié)。

再次，博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)各部門職能分散?？v觀世界其他國家的博彩法區(qū)，其博彩監(jiān)管的各項職能大都集中在專門的博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)中。所謂“各項監(jiān)管職能”包括，政府對賭場（老板）的監(jiān)管、對賭場員工的監(jiān)管、對賭客的監(jiān)管三大方面。然而，澳門政府并沒有把博彩監(jiān)管的各職能完全統(tǒng)一到這一專門的博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)之中。在澳門，博彩監(jiān)管職能相對分散，如博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局負(fù)責(zé)賭場及賭場老板的監(jiān)管，司法警察局負(fù)責(zé)賭場員工及賭客犯罪調(diào)查，廉政公署負(fù)責(zé)賭場員工貪污等。其中，作為澳門博彩監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)，博監(jiān)局既沒有博彩罪案的調(diào)查權(quán)，也沒有執(zhí)法權(quán)，該權(quán)力卻賦予了司法警察局。澳門這種三家分管的體制，不僅增加了監(jiān)管成本，還不利于各部門之間相互溝通和配合。例如，一個賭場洗錢犯罪案就同時涉及賭場、賭場員工和賭客三方，如果這種情況發(fā)生在澳門，法律訴訟程序就會變得非常復(fù)雜。博監(jiān)局負(fù)責(zé)抓賭場，廉署負(fù)責(zé)抓員工，司法警察負(fù)責(zé)抓賭客（洗錢者）。分頭起訴，一案變?nèi)?，大大降低了監(jiān)管效率。因此，建立一個集各項監(jiān)管職能于一體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實行一家獨(dú)管具有十分重要的意義。

最后，博彩稅征收成本大。收稅是博彩監(jiān)管的核心內(nèi)容，比例稅的實行為賭業(yè)監(jiān)管中博彩稅的征收帶來了考驗。比例稅是以博彩毛收入為課征對象，博彩毛收入在理論上就是博彩企業(yè)的“銷售收入”，即博彩企業(yè)向賭客銷售“下注權(quán)”而得的銷售收入。然而，與一般的產(chǎn)品銷售額不同，博彩業(yè)的“銷售額”，是靠著在每一張賭臺、每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟的點、記、算而統(tǒng)計出來的。一個賭場從其賭臺上一天贏了多少錢，是一個在賭臺、小銀行、點錢屋等每一個地方，在莊荷換班、加彩、返彩等每一個環(huán)節(jié)，認(rèn)真點算的總和。這意味著，為了保證博彩稅完整的征收，每一個地方每一個環(huán)節(jié)都需要監(jiān)管。在澳門博彩稅實行“上門點稅”的征收機(jī)制下，澳門博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得不需要大量的賭場巡視員和“點錢隊”，征稅成本大大增加。

澳門博彩業(yè)監(jiān)管體制改革的構(gòu)想

賭權(quán)開放引發(fā)了產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的變化；反過來，產(chǎn)業(yè)的變化又會向政府的進(jìn)一步變化提出要求。④筆者借鑒美國博彩監(jiān)管的成功經(jīng)驗，提出澳門博彩監(jiān)管體制改革的對策和建議，該改革將是一個包含博彩執(zhí)照制度、賭場財產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置征以及稅機(jī)制等一系列配套措施。

第一，實行博彩營業(yè)執(zhí)照制度的改革，由“一家一照”制改為“一間一照”制。目前，國際上通用的是按每一間賭場來頒發(fā)執(zhí)照的，實行的是“一間一照”制。而澳門的賭場執(zhí)照是按照每一家博彩公司來頒發(fā)的，即“一家一照”制，這種獨(dú)特的博彩發(fā)牌模式只限制了賭牌的數(shù)目，并沒有對每張牌照可經(jīng)營賭場的數(shù)目做出限制，使得承批公司可以將賭場數(shù)量無限擴(kuò)張。這里借鑒國際上通用的“一間一照”發(fā)牌模式，并結(jié)合其自身特點加以改善，以適應(yīng)澳門博彩環(huán)境。首先通過立法形式明確規(guī)定“賭牌數(shù)目至多為六個”，再列明“每家持牌公司設(shè)立賭場時，每間賭場需申領(lǐng)一個獨(dú)立的牌照”。政府更可對每家持牌公司可以申領(lǐng)獨(dú)立牌照的數(shù)量作出限制，這種在原有“大牌照”的形式下實行的“一間一照”制具有以下幾方面優(yōu)勢：其一，通過立法明確規(guī)定賭牌批給數(shù)量為六個，從法律上消除了以前“轉(zhuǎn)批給”帶來的“正牌副牌”問題；其二，政府便于控制賭場發(fā)展的數(shù)目；其三，賭場監(jiān)管更加方便，如當(dāng)一家博彩公司旗下的某間賭場出現(xiàn)違規(guī)時，只是該間賭場的執(zhí)照被吊銷，對持有牌照者所經(jīng)營的其他賭場沒有影響。“一間一照”制的實行，將為后面博彩稅征收機(jī)制、賭場財產(chǎn)所有權(quán)的改革奠定制度基礎(chǔ)。

第二，“一間一照”制與賭場財產(chǎn)所有權(quán)改革相結(jié)合。“一間一照”制的建立，應(yīng)當(dāng)與賭場財產(chǎn)所有權(quán)的改革結(jié)合起來，改變澳門目前這種“一樓兩產(chǎn)”下賭場產(chǎn)權(quán)交易困難的尷尬境地。澳門政府可以通過設(shè)計一種合理的作價機(jī)制，把賭場大樓里賭場部分的所有權(quán)和土地所有權(quán)，賣斷給博彩公司，在此基礎(chǔ)上，按照國際通行的做法明確規(guī)定賭場的退場機(jī)制。經(jīng)過改革，“一間一照”制與一元財產(chǎn)所有權(quán)制相結(jié)合，便可在制度上形成“進(jìn)場不易退場易”⑤的制度效果，也就是說博彩公司要開設(shè)新賭場，必須經(jīng)過政府的嚴(yán)格審批，但博彩公司卻有充分的權(quán)利決定關(guān)閉自己下屬的某一間或某幾間賭場，牌照持有者具有賭場大樓交易的充分自主權(quán)。博彩公司之間可以買賣賭場大樓，賭場執(zhí)照隨賭場所有權(quán)的變化而作廢，新的所有者（買方）須向政府申請新執(zhí)照。

第三，加強(qiáng)博彩監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，統(tǒng)一博彩監(jiān)管的各項職能。首先，把博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局從經(jīng)濟(jì)財政司下獨(dú)立出來，對博彩委員會負(fù)責(zé)，形成一個兩層式監(jiān)管架構(gòu)。美國內(nèi)華達(dá)州博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)是主要是博彩委員會和博彩控制局。這里的博彩委員會與澳門博彩委員會在職權(quán)上截然不同，內(nèi)華達(dá)州博彩委員會具有經(jīng)營執(zhí)照的最終審批權(quán)，博彩控制局為日常行政機(jī)構(gòu)，類似于澳門的博監(jiān)局，博彩控制局對博彩委員會負(fù)責(zé)。⑥這里可以借鑒內(nèi)華達(dá)州博彩委員會的經(jīng)驗，通過法律規(guī)范，賦予博彩委員會更多的職權(quán)，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局從財政司下獨(dú)立出來，直接向博彩委員會負(fù)責(zé)。

其次，把分散到不同部門中的博彩監(jiān)管職能集中在一個專門的博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)中。美國內(nèi)華達(dá)博彩控制局下設(shè)有一個執(zhí)法廳，就博彩違法犯罪方面進(jìn)行調(diào)查，并且有權(quán)逮捕博彩犯罪，執(zhí)法廳的工作人員實際上擔(dān)當(dāng)了賭場警察的角色。而澳門博監(jiān)局下并沒有這樣的一個部門，博彩犯罪的調(diào)查權(quán)和執(zhí)法權(quán)在司法警察局。因此，借鑒美國內(nèi)華達(dá)州的集權(quán)模式，把澳門司法警察局下設(shè)的博彩罪案調(diào)查處統(tǒng)一在澳門博彩監(jiān)管協(xié)調(diào)局下，使澳門的博彩監(jiān)管局各職能集中在一個機(jī)構(gòu)中，這種一家獨(dú)管制避免了多個部門之間的沖突，利于協(xié)調(diào)和提高效率。

第四，實行與“內(nèi)部控制”相結(jié)合的坐等報稅制。美國實行的是與“內(nèi)部控制”會計制度相結(jié)合的賭場報稅制，該制度通過博彩委員會制作一種標(biāo)準(zhǔn)報稅表，并發(fā)給各間賭場，賭場按政府的要求填報上個月的收入和應(yīng)繳稅額，政府不必每天派巡視員到賭場去點算它的實際收入，一月一報，每月繳費(fèi)。與澳門外部控制為主的“點稅制”相比，這種征稅方式最大的好處就是降低征稅成本。澳門在借鑒美國這一征稅方法時，必須具備以下兩個條件：一是“一間一照”的執(zhí)照管理方法，是實行坐等報稅制的制度條件；二是在“一間一照”的基礎(chǔ)上，還必須建立賭場的“內(nèi)部控制”制度，即各納稅賭場根據(jù)政府要求的標(biāo)準(zhǔn)而建立的一套內(nèi)部會計制度。目前，澳門博彩監(jiān)管局已經(jīng)制作了一個類似于內(nèi)化州的“內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)”的文件—《內(nèi)部監(jiān)控基本程序》，可見，澳門已經(jīng)在著手“內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)”的制定了。但問題是如果澳門政府始終不實行坐等報稅制而堅持“上門點稅”，則《內(nèi)部監(jiān)控基本程序》的實施便會流于形式。

結(jié)語

現(xiàn)今澳門博彩業(yè)管理體制改革仍處于過渡時期，專營制這個最大的制度遺產(chǎn)給澳門博彩監(jiān)管制度帶來了新的考驗。澳門博彩的執(zhí)照制度、財產(chǎn)權(quán)制度、征稅機(jī)制以及博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，都需要通過加強(qiáng)博彩立法進(jìn)行一系列的配套改革，促進(jìn)澳門博彩可持續(xù)發(fā)展。美國有著世界上最成熟的博彩監(jiān)管體制，其成功經(jīng)驗是值得澳門學(xué)習(xí)和借鑒的，但是，澳門與美國無論在政治制度還是文化背景上都存在差異，所以，澳門在借鑒美國經(jīng)驗的同時，還需要解決好與本土實際相結(jié)合的問題。

（作者分別為武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生）

【注釋】

①王長斌：《澳門博彩立法要論》，北京：人民出版社，2012年，第74~75頁。

②李郇，雷強(qiáng)：“博彩專營權(quán)改革應(yīng)關(guān)注的幾個問題—論澳門賭權(quán)開放”，《學(xué)術(shù)研究》，2001年第7期，第41~42頁。

③王五一：“繁榮與矛盾：澳門賭權(quán)開放十周年回望”，《廣東社會科學(xué)》，2012年第4期，第116頁。

④關(guān)萬寧：“發(fā)展旅游業(yè)澳門特區(qū)政府所扮演的重要角色”，《澳門理工學(xué)報》，2006年第1期，第22~28頁。

⑤王五一：《博彩經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：人民出版社，2011年，第195頁。

⑥呂開顏：“淺析美國博彩監(jiān)管制度”，《“21世紀(jì)的公共管理：機(jī)遇與挑戰(zhàn)”國際學(xué)術(shù)研討會》，2008年，第3~4頁。

責(zé)編 /許國榮（實習(xí)）