【摘要】目前，國內(nèi)多數(shù)地區(qū)的政府購買社會(huì)工作服務(wù)剛剛起步，都在經(jīng)歷著起步階段特有的困境和問題。文章選取了G市民政領(lǐng)域購買社會(huì)工作服務(wù)的試點(diǎn)工作為例子，試圖呈現(xiàn)2014年6月到12月G市救助管理站“試水”民政領(lǐng)域購買社會(huì)工作服務(wù)的過程、困境、舉措和經(jīng)驗(yàn)，為民政領(lǐng)域進(jìn)一步推進(jìn)政府購買社會(huì)工作服務(wù)提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】民政領(lǐng)域　政府購買社會(huì)　工作服務(wù)　招投標(biāo)

【中圖分類號(hào)】C916　　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

文章通過參與式觀察、參與式行動(dòng)、個(gè)別訪談、文獻(xiàn)分析等方式展開研究，依托訪談大綱對(duì)G市本地的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)6位負(fù)責(zé)人、7位一線社工、2位救助管理站的工作人員進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式的訪談，在此基礎(chǔ)上深入研究，試圖探索西部地區(qū)二線城市民政領(lǐng)域政府購買服務(wù)的探索與思考。

廣西G市試點(diǎn)民政領(lǐng)域購買社會(huì)工作服務(wù)形勢分析

2014年12月，作為G市民政局下屬的副處級(jí)參公管理事業(yè)單位的G市救助管理站，通過政府購買方式引入民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與競標(biāo)，成功“試水”民政領(lǐng)域購買社會(huì)工作服務(wù)。這是G市民政領(lǐng)域第一次創(chuàng)新性地探索政府購買社會(huì)工作服務(wù)，具有里程碑的意義。分析G市救助管理站“試水”民政領(lǐng)域購買社會(huì)工作服務(wù)開展未成年人保護(hù)工作的背景原因，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：

天時(shí)：政府購買服務(wù)相關(guān)政策文件的出臺(tái)使試點(diǎn)工作有章可循。在面對(duì)轉(zhuǎn)型加速期中國出現(xiàn)的諸多社會(huì)問題和急需幫助的困境人群，社會(huì)工作作為一種新的職業(yè)、新的制度安排在頂層設(shè)計(jì)層面得到了黨和政府的高度重視，未成年人尤其是困境中的未成年人是社會(huì)工作重要的服務(wù)對(duì)象。2012年民政部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)行了引導(dǎo)和規(guī)范。這為政府通過購買服務(wù)方式引入專業(yè)的社會(huì)工作開展未成年人保護(hù)有了可能。①2013年9月，國務(wù)院辦公廳又發(fā)文對(duì)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)進(jìn)行了引導(dǎo)和規(guī)范。文件指出了政府購買社會(huì)服務(wù)的購買范疇也包括了未成年人。②2014年廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府購買服務(wù)的實(shí)施意見》的文件，后又于2014年4月由廣西財(cái)政廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)本級(jí)政府購買服務(wù)試點(diǎn)工作方案的通知》。中央與廣西壯族自治區(qū)區(qū)級(jí)的有關(guān)政策和文件為G市救助管理站推進(jìn)政府購買服務(wù)提供了動(dòng)力和依據(jù)。

地利：G市成為全國首批未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本著“自愿求助，無償救助”的原則，2010年至2013年，G市救助管理站共救助流浪乞討人員及臨時(shí)遇困群眾22541人次，其中未成年人1751人次，老年人1666人次，危重病人及精神病人3458人次。③所有受助人員均得到及時(shí)、妥善的救助，沒有發(fā)生任何安全責(zé)任事故，圓滿完成救助任務(wù)。由于工作成績突出，2013年5月，民政部發(fā)文大力在全國推進(jìn)開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作，G市被選為全國第一批未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)城市，G市救助管理站被選為推進(jìn)未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的第一批救助管理站。民政部在《民政部關(guān)于開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》中指出，可通過“購買服務(wù)等方式支持社會(huì)力量參與”，形成“政府主導(dǎo)，民政牽頭，部門協(xié)作，社會(huì)參與”的未成年人保護(hù)機(jī)制。這進(jìn)一步為民政領(lǐng)域通過政府購買社工服務(wù)開展未成年人保護(hù)工作提供了依據(jù)和指引。

“人和”：G市推進(jìn)政府購買社會(huì)工作服務(wù)開展未成年人保護(hù)的重要因素。雖然政府購買社會(huì)服務(wù)成為一種趨勢，G市也成為了全國首批未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)城市，但是推動(dòng)G市民政領(lǐng)域購買社會(huì)工作服務(wù)的眾多影響因素中，“人和”成為了重要因素。2013年6月25日，全國未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作會(huì)議在G市召開，民政部、自治區(qū)人民政府、區(qū)民政廳、G市副市長等出席會(huì)議，為推進(jìn)民政系統(tǒng)購買社會(huì)工作服務(wù)開展未成年人保護(hù)營造了良好的氛圍，明確來的社會(huì)參與的方向。其中，民政部部長竇玉沛指出，要積極統(tǒng)籌整合社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作專業(yè)人才、志愿者等力量和資源④。本次會(huì)議為G市推進(jìn)政府購買社會(huì)工作服務(wù)起到了推波助瀾的作用。

當(dāng)然，除了“天時(shí)”、“地利”與“人和”，“人為”的因素也顯得極為關(guān)鍵。G市救助管理站在G市民政領(lǐng)域首推政府購買不是一件容易的事，遇到了意想不到的困境，但在相關(guān)人員的努力和協(xié)作下，最終成功“試水”民政領(lǐng)域購買社會(huì)工作服務(wù)開展未成年人社會(huì)保護(hù)工作。

G市開展政府購買社會(huì)工作服務(wù)遭遇的困境反思

2014年初，G市救助管理站協(xié)同民政局、教育局通過填表、入戶走訪等方式建立了7000多個(gè)困境未成年人的檔案。2015年6～9月，G市救助管理站多次召集本地社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開會(huì)，就推進(jìn)政府購買社會(huì)工作服務(wù)聽取各方意見。期間，還多次跑民政局、政府采購辦、財(cái)政局、招標(biāo)公司等協(xié)調(diào)政府購買相關(guān)事宜，雖然遇到諸多障礙，但克服重重困難推進(jìn)政府購買社會(huì)工作服務(wù)。2014年9月29日，廣西云龍招標(biāo)公司發(fā)布了“社會(huì)救濟(jì)服務(wù)采購招標(biāo)公告”的招標(biāo)公告，后因各種因素流標(biāo)。2014年11月12日，G市救助管理站通過廣西云龍招標(biāo)公司再次發(fā)布采購公告。后各社會(huì)工作機(jī)構(gòu)積極競標(biāo)，經(jīng)過評(píng)標(biāo)、公示和簽訂儀式等程序，最終圓滿完成了G市救助管理站開展政府購買社會(huì)工作服務(wù)開展未成年人保護(hù)工作。但是試點(diǎn)遇到了許多的困難，主要有：

一是相關(guān)職能部門對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)缺乏認(rèn)知影響購買工作的進(jìn)程和效率。政府購買服務(wù)源于西方的社會(huì)福利制度領(lǐng)域的改革，主要是指政府拿出經(jīng)費(fèi)通過招標(biāo)方式或直接撥款購買服務(wù)方式，引入各類社會(huì)力量開展公共服務(wù)，這項(xiàng)舉措從20世紀(jì)60年代至今已經(jīng)實(shí)踐了四十多年。⑤國務(wù)院（國辦發(fā)[2013]96號(hào)文）指出，要建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政部門牽頭，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能履職，監(jiān)督部門保障”的工作機(jī)制開展政府購買社會(huì)力量的服務(wù)。

雖然有了文件指引，但是政府購買社會(huì)力量服務(wù)尤其是購買社會(huì)工作服務(wù)的活動(dòng)是個(gè)新鮮的事物，在G市之前也沒有開展過，所以出現(xiàn)了某些職能部門“不配合”、“嫌麻煩”、“很生氣”的反應(yīng)，對(duì)于第一次政府購買服務(wù)出現(xiàn)的流標(biāo)、延緩2個(gè)月?lián)芸畹扰e措更是沒法接受，一定程度上影響了政府購買服務(wù)的進(jìn)程和效率。

二是招標(biāo)公司對(duì)于政府購買社會(huì)服務(wù)類的招標(biāo)缺乏相應(yīng)的認(rèn)知和準(zhǔn)備。承接本次政府購買服務(wù)的招標(biāo)公司是廣西云龍招標(biāo)有限公司G市分公司，他們對(duì)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)來服務(wù)未成年人的特殊性并沒有覺知，而是以常規(guī)商業(yè)招標(biāo)的思維來對(duì)待這一次政府采購，而且誤以為所有應(yīng)標(biāo)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)程序和標(biāo)書填報(bào)都熟知，致使其中出現(xiàn)了較多的不確定性。

一些社工機(jī)構(gòu)反映說：“標(biāo)書我都不會(huì)寫，對(duì)蓋章的要求也不了解，沒人告訴我們?cè)撛趺醋觥Ｗ詈髱缀趺考疑鐣?huì)工作機(jī)構(gòu)都出現(xiàn)重做標(biāo)書或補(bǔ)全手續(xù)的情況”（S，男，某社工機(jī)構(gòu)，總干事）。還有社工機(jī)構(gòu)反映：“我連續(xù)熬夜幾個(gè)晚上研究招標(biāo)文件，很多東西還是不明白該怎么做。如服務(wù)條款偏離表到底應(yīng)該怎么填寫？服務(wù)承諾到底要承諾什么？我們生怕自己填錯(cuò)了喪失了競標(biāo)的資格，但機(jī)構(gòu)彼此之間又不能相互幫看標(biāo)書和商議標(biāo)書的填寫，真實(shí)為難我們呀。”（H，男，某社工機(jī)構(gòu)，總干事）

從參與競標(biāo)的機(jī)構(gòu)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的反饋來看，招標(biāo)公司對(duì)于政府購買社會(huì)服務(wù)類的招標(biāo)缺乏相應(yīng)的認(rèn)知和準(zhǔn)備，這一點(diǎn)確實(shí)存在很大的問題。弄不好，會(huì)再次導(dǎo)致第二次競標(biāo)的流標(biāo)。

三是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)招投標(biāo)知識(shí)和法規(guī)缺乏系統(tǒng)的了解。G市本次參與競標(biāo)的7家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)有高校老師背景，有商業(yè)背景，也有公務(wù)員背景，但是大家依托所開辦的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)來競標(biāo)，對(duì)于招投標(biāo)知識(shí)86%的機(jī)構(gòu)表示都很缺乏。大家的認(rèn)知還停留于自己是公益機(jī)構(gòu)，自己社會(huì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)該和商業(yè)競標(biāo)不一樣的層面。如有的機(jī)構(gòu)指出“招標(biāo)公告出來了我們都不知道，沒人通知我們！”（L，男，某社工機(jī)構(gòu)，員工）。有的機(jī)構(gòu)認(rèn)為：“我們是公益性的招投標(biāo)，購買標(biāo)書就要花250元，招標(biāo)公司還要收中介服務(wù)費(fèi)，最后還有交納一定額度的押金，真是不可思議，這不是太商業(yè)了嗎？”（X，男，某社工機(jī)構(gòu)，員工）。

種種反饋表明，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)于政府采購的招投標(biāo)法及相關(guān)程序缺乏系統(tǒng)深入地了解，還未能真正接納招投標(biāo)的流程和模式，還停留在純公益的期待中，這一點(diǎn)導(dǎo)致了許多機(jī)構(gòu)對(duì)招投標(biāo)這一工作較為方案和不耐煩，一定程度上影響了招投標(biāo)工作進(jìn)度和成效。招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定禁止投標(biāo)人之間相互串通投標(biāo)，禁止投標(biāo)人與招標(biāo)人之間串通。而許多社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)這一條例具體內(nèi)容并不熟悉，如果社會(huì)工作機(jī)構(gòu)舉措不當(dāng)，還會(huì)違反《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，進(jìn)而可能無意導(dǎo)致政府購買服務(wù)工作的失敗或流產(chǎn)。

四是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)資質(zhì)不符影響競標(biāo)。國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)文件對(duì)承接政府購買服務(wù)的主體進(jìn)行了資質(zhì)要求；廣西《關(guān)于政府購買服務(wù)的實(shí)施意見》的文件和《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)本級(jí)政府購買服務(wù)試點(diǎn)工作方案的通知》對(duì)于供給主體也進(jìn)行了資質(zhì)和條件上的要求。而在本次招標(biāo)中對(duì)承接主體的要求是：“在國家民政部門注冊(cè)登記并取得國家民政部門頒發(fā)的民辦非企業(yè)（含法人、合伙、個(gè)體）單位登記證書，并且在G市城區(qū)設(shè)有服務(wù)機(jī)構(gòu)的供應(yīng)商。”事實(shí)上，這是購買主體與相關(guān)職能部門進(jìn)行多次協(xié)調(diào)溝通后進(jìn)行進(jìn)化的結(jié)果。

一位救助站工作人員說：“如果嚴(yán)格按照競標(biāo)要求，參與競標(biāo)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)必須要有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄，年檢合格；但評(píng)估了G市本地的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)許多機(jī)構(gòu)剛成立，無法滿足嚴(yán)格意義上的資質(zhì)要求，只好進(jìn)行簡化”（L，男，G市救助管理站工作人員）。以上給我們的啟示是：在社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展處于起步階段的市縣，推行政府購買服務(wù)時(shí)要對(duì)各個(gè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)提前進(jìn)行評(píng)估，以制定有效的策略更好地推進(jìn)政府購買服務(wù)的工作進(jìn)度。

五是選擇政府購買服務(wù)的類型失當(dāng)將影響工作成效。相關(guān)的采購法規(guī)定，政府購買社會(huì)力量的形式有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)和單一來源采購等方式。G市救助管理站這一次探索的政府購買社會(huì)工作服務(wù)一開始選中的政府購買社會(huì)力量的形式是公開招標(biāo)。但發(fā)現(xiàn)社工機(jī)構(gòu)過少使得公開投標(biāo)缺乏可行性，加之其他因素的影響最終導(dǎo)致了第一次競標(biāo)的流標(biāo)。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的規(guī)定，投標(biāo)截止時(shí)間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足三家的，經(jīng)報(bào)政府采購監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，可以采用競爭性談判采購方式。于是，G市救助管理站協(xié)調(diào)相關(guān)部門改變了政府購買方式，由公開投標(biāo)改為競爭性談判，使得招投標(biāo)工作得以繼續(xù)。

此外，本次政府購買服務(wù)受各種因素影響最終在貨物類、工程類、服務(wù)類的采購類型中因多種因素最終選擇了貨物類的采購方式，即只能采取低價(jià)中標(biāo)的方式來進(jìn)行競爭性談判，這對(duì)于以困境未成年人為服務(wù)對(duì)象的社會(huì)救濟(jì)服務(wù)項(xiàng)目而言是極不科學(xué)的。

推進(jìn)和完善民政領(lǐng)域購買社會(huì)工作服務(wù)的建議

應(yīng)在招標(biāo)中明確社會(huì)工作服務(wù)活動(dòng)和項(xiàng)目評(píng)估的具體要求。因受經(jīng)驗(yàn)、資金和時(shí)間等因素的限制，G市民政局在本次政府購買服務(wù)時(shí)標(biāo)書中的“社會(huì)救濟(jì)服務(wù)內(nèi)容及要求”部分只提出了項(xiàng)目要開展的具體顧總和活動(dòng)沒有提出明確的量上的要求；此外在項(xiàng)目中期評(píng)估時(shí)發(fā)現(xiàn)在G市本地尚未有能承接社會(huì)工作項(xiàng)目評(píng)估資質(zhì)和能力的組織存在，從廣西區(qū)外邀請(qǐng)?jiān)u估單位評(píng)估成本又過高，這導(dǎo)致評(píng)估工作成為了后期工作中的一個(gè)難題。此外，在2014年底民政部出臺(tái)的《社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目績效評(píng)估指南》只是對(duì)社會(huì)工作項(xiàng)目評(píng)估提出了指引，也沒有細(xì)化到如何操作。因此，建議以后的民政領(lǐng)域購買社會(huì)工作服務(wù)在招標(biāo)時(shí)一些適合量化的服務(wù)活動(dòng)并盡量量化，不適合量化模糊化處理，整體上盡量符合SMART原則；同時(shí)提前安排好項(xiàng)目評(píng)估的預(yù)算。

應(yīng)加大對(duì)利益相關(guān)方開展有關(guān)政府購買社會(huì)工作服務(wù)和招投標(biāo)的知識(shí)培訓(xùn)。在G市救助管理站探索的本次政府購買服務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，諸多利益相關(guān)方對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)的知識(shí)和對(duì)招投標(biāo)知識(shí)都缺乏系統(tǒng)深入的了解，對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)產(chǎn)生了較大的影響。

因此建議一方面通過培訓(xùn)、手冊(cè)、宣傳、簡報(bào)等多樣化的方式對(duì)相關(guān)的購買主體、政府采購辦、財(cái)政局、招標(biāo)公司等開展政府購買公共服務(wù)、社會(huì)組織與社會(huì)工作等主題培訓(xùn)和知識(shí)灌輸；另一方面，通過培訓(xùn)等方式提高社會(huì)組織和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開展有關(guān)招投標(biāo)法律法規(guī)、招標(biāo)流程、標(biāo)書撰寫、不當(dāng)行為規(guī)避等知識(shí)的培訓(xùn)，快速“補(bǔ)課”。通過上述兩方面的努力，最終提高利益相關(guān)方對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)和招投標(biāo)知識(shí)的認(rèn)知度，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，規(guī)范操作，更好更快地推進(jìn)民政領(lǐng)域購買服務(wù)。

大力協(xié)調(diào)和推進(jìn)政府購買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的減免稅政策落地。L社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為“政府財(cái)稅部門了解社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的公益性、非營利性，理解并支持社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，稅收上予以傾斜”（L，男，某社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人）；H機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為目前政府購買“缺乏免稅政策支持”。本來是政府購買服務(wù)用于服務(wù)困境人群的公益性項(xiàng)目，但因財(cái)稅政策的不完善而截留了稅收，這其實(shí)違反了公益精神和政府購買服務(wù)的初衷。所以建議多部門協(xié)調(diào)盡快出臺(tái)有關(guān)購買社會(huì)力量服務(wù)的減免稅政策，將有限的資金真正用在需要幫扶和服務(wù)的人群身上。

除了以上建議外，許多承接政府購買服務(wù)的社會(huì)工作者還提出了一些建議：第一，加大政府購買服務(wù)和社會(huì)工作的宣傳，“居民群眾的不了解”讓社會(huì)工作者開展服務(wù)時(shí)很尷尬，被當(dāng)成是傳銷人員（Z，女，某社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，社工），或被誤以為是義工或政府工作人員（Z，女，某社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，社工）。第二，普遍認(rèn)為一線服務(wù)的社工薪酬過低、“社工薪酬應(yīng)當(dāng)按規(guī)定高于地方標(biāo)準(zhǔn)”（G，女，某社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人），“薪酬并不能達(dá)到自己的期望”（Q，女，某社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，社工）。第三，為實(shí)現(xiàn)服務(wù)效果、保持服務(wù)人員穩(wěn)定性，減少招投標(biāo)成本，建議項(xiàng)目周期能三年一周期；“項(xiàng)目周期太短”難以見成效而且對(duì)于一線服務(wù)人員安心做好服務(wù)不利。此外，還應(yīng)該增加政府購買服務(wù)的項(xiàng)目金額。

（作者單位：廣西師范大學(xué)法學(xué)院社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系；本文系廣西人文社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究中心“發(fā)展城市愛心GDP在桂林國際旅游勝地建設(shè)中的作用研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：FW2014019）

【注釋】

①《民政部、財(cái)政部關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，民發(fā)〔2012〕196號(hào)。

②《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)文。

③數(shù)據(jù)來源于“G市救助管理站工作報(bào)告”，桂林市救助管理站，http://www.gljzz.com/index.php/article_c/Article_show/12/79。

④“未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作會(huì)議在廣西G市召開”，廣西民政，http://www.gxmzt.gov.cn/article/gzdt/201306/20130600479917.shtml。

⑤賀靜：“政府購買社會(huì)工作服務(wù)運(yùn)營模式的研究—以深圳市為例”，中國青年政治學(xué)院碩士學(xué)位論文，2012年。

責(zé)編 /張曉