提高地方金融監(jiān)管有效性的對(duì)策建議

明確地方金融監(jiān)管的法律依據(jù)和職責(zé)范圍

我國(guó)宜明確界定地方政府的金融管理職責(zé)，賦予地方政府在“風(fēng)險(xiǎn)處置”和“區(qū)域性金融穩(wěn)定”方面的職責(zé)，明確地方政府一定的管理權(quán)力，提高其加強(qiáng)金融監(jiān)管的主動(dòng)性和有效性。我國(guó)可從國(guó)家或省級(jí)層面，制定出臺(tái)地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確規(guī)定地方金融監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)地方金融監(jiān)管局的權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范化和制度化。

在確定地方金融監(jiān)管權(quán)限時(shí)，一是要堅(jiān)持合理分工原則。歷史上，我國(guó)的中央層級(jí)的監(jiān)管部門，往往將好管的自己管，不好管的歸到地方去?，F(xiàn)如今，應(yīng)根據(jù)金融業(yè)態(tài)的運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)特征，結(jié)合中央和地方的專業(yè)能力和信息優(yōu)勢(shì)，確定劃分標(biāo)準(zhǔn)，非負(fù)債類及區(qū)域性的負(fù)債類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，都可以考慮由地方監(jiān)管。二是要基于底線思維。要?jiǎng)澏ǖ拙€，確定什么不能做，全國(guó)統(tǒng)一確定標(biāo)準(zhǔn)，避免主體監(jiān)管的做法。如果發(fā)牌照的話，就會(huì)把草根金融發(fā)展的路關(guān)閉。為此，可考慮引入負(fù)面清單和真正的備案制管理方式。三是要考慮未來(lái)金融監(jiān)管的改革方向，重視混業(yè)和功能監(jiān)管。

具體而言，可考慮地方負(fù)責(zé)中央駐地方的金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的，吸收少數(shù)客戶資金、限定業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)外溢性較小的新型金融組織和金融活動(dòng)，包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理機(jī)構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型金融組織，還有權(quán)益類、大宗商品類（中遠(yuǎn)期）等具有金融屬性的交易場(chǎng)所，以及融資租賃、典當(dāng)、拍賣、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)。在中央統(tǒng)一制定監(jiān)管規(guī)則的前提下，地方承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管分工。此外，地方政府要加強(qiáng)對(duì)民間借貸、新型農(nóng)村合作金融組織的引導(dǎo)和規(guī)范，有效防范和打擊金融欺詐、非法集資等各類違法違規(guī)行為，不斷強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)。

加快推進(jìn)地方金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理

過(guò)于分散的金融監(jiān)管，特別是將金融監(jiān)管交由非金融主管部門監(jiān)管，會(huì)導(dǎo)致金融監(jiān)管邊緣化，使之服從于主管部門主導(dǎo)業(yè)務(wù)的發(fā)展。由于以前地方政府沒(méi)有金融工作部門，一些明顯具有金融屬性的行業(yè)分屬地方不同部門監(jiān)管（對(duì)應(yīng)于國(guó)家部委職能設(shè)置，如股權(quán)投資在發(fā)改委，典當(dāng)、融資租賃在商務(wù)廳等）。在各省市基本已設(shè)立金融管理部門后，可考慮對(duì)地方金融業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，設(shè)立省、市、縣三級(jí)地方金融監(jiān)管局，賦予地方金融監(jiān)管局擁有與風(fēng)險(xiǎn)防范處置責(zé)任相匹配的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)。尤其在省級(jí)層面宜積極推進(jìn)，進(jìn)一步增強(qiáng)地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，有效防止個(gè)別行業(yè)和局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)蔓延和擴(kuò)散。

完善地方金融監(jiān)管立法，配備與監(jiān)管職責(zé)相適應(yīng)的監(jiān)管資源

完善地方監(jiān)管立法，適當(dāng)賦予地方監(jiān)管靈活性。地方應(yīng)積極跟進(jìn)國(guó)家有關(guān)立法，制定出臺(tái)相應(yīng)的金融監(jiān)管實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，按照地方立法權(quán)限，抓緊研究制定各省的發(fā)展和監(jiān)管條例，為加強(qiáng)地方金融監(jiān)管、促進(jìn)金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供法制保障。省級(jí)監(jiān)管部門宜結(jié)合本省地方金融新業(yè)態(tài)發(fā)展的實(shí)際，依據(jù)國(guó)家金融監(jiān)管法律法規(guī)和政策規(guī)定，研究制訂和完善本省金融新業(yè)態(tài)組織監(jiān)管制度，確保地方金融新業(yè)態(tài)組織的合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。在條件成熟時(shí)，可按程序提請(qǐng)制定地方金融法規(guī)。

不斷強(qiáng)化地方金融監(jiān)管隊(duì)伍和能力建設(shè)。圍繞地方金融監(jiān)管工作需要，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)地方金融監(jiān)管局工作人員培訓(xùn)，盡快提升監(jiān)管能力和水平，同時(shí)從不同渠道遴選適宜人才，充實(shí)地方金融監(jiān)管隊(duì)伍。加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)監(jiān)管信息數(shù)據(jù)交換與整合，建立健全地方金融數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，為制定監(jiān)管政策、開(kāi)展監(jiān)管工作提供科學(xué)依據(jù)。

完善縣域辦事處設(shè)置。隨著縣域銀行業(yè)服務(wù)職能的強(qiáng)化，銀行業(yè)縣域監(jiān)管的任務(wù)越來(lái)越繁重，而基層銀行監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和資源配備均存在較大缺口和不足，需要進(jìn)一步充實(shí)和完善。

充分利用行業(yè)協(xié)會(huì)力量。在地方監(jiān)管實(shí)踐中，既要強(qiáng)調(diào)地方監(jiān)管的統(tǒng)一性，適當(dāng)集中監(jiān)管權(quán)限和資源，也要充分利用各類行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。考慮到地方金融監(jiān)管與中央層級(jí)監(jiān)管的不同，更要加強(qiáng)行業(yè)自律。行業(yè)自律要?jiǎng)?chuàng)新，不一定單靠行業(yè)協(xié)會(huì)。關(guān)鍵是以市場(chǎng)化的手，提供正激勵(lì)引導(dǎo)行業(yè)自律（分類監(jiān)管、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，引導(dǎo)規(guī)范發(fā)展）。

推動(dòng)金融監(jiān)管技術(shù)外包。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，地方監(jiān)管部門除了利用技術(shù)力量外，還可考慮適當(dāng)外包給專業(yè)技術(shù)公司和評(píng)級(jí)公司，進(jìn)行初步的數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，地方監(jiān)管部門可在此基礎(chǔ)上進(jìn)行更加專業(yè)的判斷和監(jiān)管。

在業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理。監(jiān)管能力的高低，與監(jiān)管工具、監(jiān)管人員和資金有關(guān)，但更重要的是監(jiān)管理念和制度、技術(shù)的提升。目前，很多省級(jí)金融管理部門推動(dòng)小貸公司建立全省統(tǒng)一的核心業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。這種建立在業(yè)務(wù)系統(tǒng)基礎(chǔ)上的信息系統(tǒng)，有助于監(jiān)管部門實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)到所監(jiān)管機(jī)構(gòu)的真實(shí)業(yè)務(wù)信息，有助于提高監(jiān)管的及時(shí)性和有效性，在有條件的地區(qū)應(yīng)積極推廣和使用。但與此同時(shí)，也要看到這種監(jiān)管技術(shù)手段的有限性。金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和管理，需要基于真實(shí)業(yè)務(wù)信息，但又要有專門的技術(shù)方法和制度，進(jìn)行匯總和處理。地方監(jiān)管部門只有在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步開(kāi)發(fā)有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理系統(tǒng)，才有可能更加有效地使用這套系統(tǒng)。

加快推進(jìn)農(nóng)信社管理體系改革

農(nóng)信社改革是理順中央和地方金融監(jiān)管的一個(gè)重要交叉環(huán)節(jié)。深化農(nóng)信社管理體系改革應(yīng)以系統(tǒng)治理機(jī)制為重點(diǎn)，突出風(fēng)險(xiǎn)防控和合規(guī)導(dǎo)向。

一是對(duì)擬實(shí)行省級(jí)機(jī)構(gòu)控股縣級(jí)機(jī)構(gòu)的改革模式，應(yīng)重視其控股比例，如控股比例過(guò)低則不利于發(fā)揮省級(jí)機(jī)構(gòu)基本功能?？h級(jí)農(nóng)信社理事會(huì)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生應(yīng)以規(guī)范執(zhí)行選擇制度為基礎(chǔ)，以發(fā)揮股東大會(huì)的制衡功能為根本，以省聯(lián)社監(jiān)督為保障。

二是加強(qiáng)省級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。完善電子化并表管理機(jī)制。通過(guò)電子化非現(xiàn)場(chǎng)檢查和審計(jì)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督機(jī)制的動(dòng)態(tài)性、實(shí)時(shí)性，以此為基礎(chǔ)，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查的針對(duì)性。

三是改進(jìn)省級(jí)機(jī)構(gòu)的管理方式，從風(fēng)險(xiǎn)防控出發(fā)，加強(qiáng)規(guī)則管理，對(duì)日常運(yùn)作減少行政干預(yù)。

四是針對(duì)管理層剩余權(quán)力完善外部制衡機(jī)制，完善配套法律法規(guī)，通過(guò)專業(yè)化、全覆蓋的財(cái)務(wù)審計(jì)和管理審計(jì)完善監(jiān)督，將責(zé)任追究制度作為管人的根本手段。

五是加強(qiáng)農(nóng)信社系統(tǒng)內(nèi)部的信用聯(lián)合，建立健全系統(tǒng)內(nèi)部的存款安全保障機(jī)制，提高保障水平，有效防止小銀行存款流失。

六是順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，在總體保持二級(jí)法人體制和縣級(jí)法人穩(wěn)定的前提下，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、脫困有難度的縣級(jí)法人，應(yīng)及時(shí)推進(jìn)資產(chǎn)重組和同級(jí)機(jī)構(gòu)兼并，以避免在利率市場(chǎng)化改革推進(jìn)過(guò)程中包袱越滾越大，以致釀成局部風(fēng)險(xiǎn)。

配套改革措施

一是理順中央監(jiān)管部門與其派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系。中央金融監(jiān)管部門應(yīng)賦予其派出機(jī)構(gòu)適度的自由裁量權(quán)，由中央監(jiān)管部門的地方派出機(jī)構(gòu)，立足實(shí)際對(duì)地方金融實(shí)施更有針對(duì)性的監(jiān)管，體現(xiàn)區(qū)域特征和差異性，從而更有利于中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)作，增強(qiáng)地方金融監(jiān)管的有效性。

二是推動(dòng)地方風(fēng)險(xiǎn)救助體系的制度化和規(guī)范化。應(yīng)盡快明確地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置中，地方可以動(dòng)用的資源、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。加強(qiáng)地方金融風(fēng)險(xiǎn)救助過(guò)程中的跨部門合作，提高金融風(fēng)險(xiǎn)救助的有效性。

三是加快推進(jìn)地方國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制的改革。進(jìn)一步推動(dòng)地方國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的股份制改造，引入民間資本，淡化國(guó)有資本，強(qiáng)化科學(xué)合理的公司治理機(jī)制。地方政府不再直接任命地方金融機(jī)構(gòu)的董事長(zhǎng)等高管，農(nóng)信社聯(lián)社不再對(duì)股份制改造后的農(nóng)商行擁有高管任命權(quán)及其他行政性指令權(quán)，僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控權(quán)力。

【本文作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(zhǎng)】