【摘要】安置農(nóng)民的積極參與是社區(qū)公共環(huán)境治理的一條有效途徑。文章從客觀原因和主觀因素兩個方面分析農(nóng)民安置社區(qū)公共環(huán)境治理存在的問題，并通過走訪250名安置農(nóng)民，分析他們參與社區(qū)公共環(huán)境治理的主觀影響因素。通過分析發(fā)現(xiàn)，要提高安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀意愿，必須提升其在社區(qū)期望、意愿表達、社區(qū)制度實施等方面的主觀滿意度。

【關(guān)鍵詞】安置社區(qū)　公共環(huán)境　治理機制

【中圖分類號】F291.1  　　 　　　【文獻標識碼】A

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，到2014年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到54.77%，平均每年新增城市居民大約2000萬，“十三五”期間鎮(zhèn)化率將突破60%。①快速城鎮(zhèn)化背景下，由于農(nóng)民改善自身生活水平的要求以及地方政府土地經(jīng)濟利益的驅(qū)動，大量農(nóng)民失去土地轉(zhuǎn)制為城鎮(zhèn)人口，隨著安置規(guī)模和數(shù)量的擴大而逐步形成具有中國特色的以安置農(nóng)民為主的社區(qū)，如何有效開展對此類社區(qū)公共環(huán)境的治理，已成為迫切需要解決的當(dāng)務(wù)之急。

治理困境的客觀影響因素

農(nóng)民安置社區(qū)是我國城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的特殊社區(qū)，有著自己獨特的人口結(jié)構(gòu)和環(huán)境要素。②農(nóng)民安置社區(qū)公共環(huán)境管理和維護困難的問題，既有政策和體制機制等客觀因素，也有社區(qū)主體和相關(guān)職能部門的主觀原因。

政府主導(dǎo)過多，缺乏社區(qū)環(huán)境自治。安置社區(qū)管理組織成立初期，政府強大的經(jīng)濟、社會、人事資源能夠幫助組織很快的開展工作，但是社區(qū)自治是社區(qū)管理的終極目標，政府過多的參與社區(qū)管理，擠出效應(yīng)削弱了社區(qū)的自治功能，使得社區(qū)組織淪落為政府管理工作的一個“派出單位”，社區(qū)的管理嚴重依賴政府資源。在社區(qū)環(huán)境治理上，傳統(tǒng)的觀念認為消費者不會為公共產(chǎn)品的消費買單，市場是公共環(huán)境破壞的元兇，公共產(chǎn)品的建設(shè)和管理應(yīng)該由政府承擔(dān)，這種觀念更加強化了安置社區(qū)公共環(huán)境的管理和維護應(yīng)由政府主導(dǎo)的共識。但在安置社區(qū)公共環(huán)境治理的實際過程中，由于社區(qū)環(huán)境自治功能落后，安置社區(qū)公共環(huán)境“臟、亂、差”的事實，說明政府單一主體自上而下治理安置社區(qū)公共環(huán)境的效果不佳。

管理制度不完善，相關(guān)政策法規(guī)缺失。農(nóng)民安置社區(qū)的建設(shè)一直都存在著重硬件設(shè)施輕管理的現(xiàn)象，從社區(qū)的供水、供電、房屋等硬件方面來說，安置社區(qū)與城市商品房社區(qū)的區(qū)別不大，但是安置社區(qū)畢竟是一個較為特殊的類型，在社區(qū)管理上既不同于普通商品住宅社區(qū)，又不同于一般的經(jīng)濟適用房社區(qū)，不能將已經(jīng)成熟的城市社區(qū)管理制度和管理方法照搬運用于農(nóng)民安置社區(qū)。安置社區(qū)主體在教育水平、思想認識、生活習(xí)慣等方面無法與城市市民一致，缺少專門針對農(nóng)民安置社區(qū)管理的指導(dǎo)性文件和政策法規(guī)，造成農(nóng)民安置社區(qū)管理制度上的缺陷。其中，物業(yè)管理是造成安置農(nóng)民對社區(qū)環(huán)境滿意度低下的一個重要方面，比如安置農(nóng)民對繳納物業(yè)管理費的意見很大，原有的生活支出中沒有這個項目，公共服務(wù)有償使用的意識還沒有形成，導(dǎo)致物業(yè)管理費用收取困難，進而影響社區(qū)公共環(huán)境的維護。

管理人員素質(zhì)不高，管理部門責(zé)任分屬不清。農(nóng)民安置社區(qū)，缺少對工作人員的績效考核和退出機制，難以吸引高素質(zhì)管理人才參與安置社區(qū)的管理工作，因此其管理組織機構(gòu)和管理人員往往是由原來的村委會轉(zhuǎn)變而來，管理人員的素質(zhì)不高，專業(yè)程度低下，“服務(wù)者”的角色定位、“公益性”的現(xiàn)代管理理念尚未完全形成。管理模式粗放，“家長式”的領(lǐng)導(dǎo)管理方式，缺少對主體的人文關(guān)懷和民主參與，轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)社區(qū)管理者后，仍然將原來的管理模式和方法用于安置社區(qū)居民的管理上，環(huán)境的變化沒有帶來管理質(zhì)量的提升。

安置社區(qū)管理組織共存、權(quán)責(zé)不清。安置社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和村民委員會在較長一段時期內(nèi)共存，相關(guān)機構(gòu)和部門在社區(qū)管理上存在著責(zé)任劃分不清、交叉管理、重復(fù)管理等情況，遇到問題，部門之間逃避責(zé)任，相互推諉，導(dǎo)致安置農(nóng)民反映社區(qū)環(huán)境問題的渠道不通暢，問題解決不及時，且效果差。

安置農(nóng)民社會保障水平低，城市生活融入性差。安置農(nóng)民參與社會保險的統(tǒng)籌層次低，社會保障支付金額不高，無法解決安置農(nóng)民生活的后顧之憂。針對失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)制度也不完善，例如安置社區(qū)“享有最低生活保障”居民的認定中，保障對象界定不清晰導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)項目界限不清，在有限的資源環(huán)境下，導(dǎo)致安置社區(qū)的保障服務(wù)穩(wěn)定性差。對安置農(nóng)民而言，基本的物質(zhì)生活尚無法保障，對社區(qū)公共環(huán)境這樣的公共產(chǎn)品參與的意識自然難以達到一定的高度。

社會保障的低層次、低水平導(dǎo)致安置農(nóng)民城市生活適應(yīng)性滯后。安置農(nóng)民基本生活技能單一，主要從事第三產(chǎn)業(yè)，生活質(zhì)量難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)提升，現(xiàn)代生活方式的融入度不高，安置農(nóng)民的身份和環(huán)境改變了，但是原有的生活方式卻沒有改變，城市生活融入性較差阻礙安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理。

物業(yè)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量差，生活需求不能滿足。農(nóng)民安置社區(qū)的物業(yè)服務(wù)產(chǎn)品相對低端，僅提供基本物業(yè)服務(wù)項目，沒有針對安置農(nóng)民的需求和特點開發(fā)多層次的物業(yè)服務(wù)產(chǎn)品，安置農(nóng)民提高生活質(zhì)量的需求沒有得到滿足。安置社區(qū)物業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)不高，人員流動性強，社區(qū)物業(yè)費用較低，雖然政府有一定的財政補貼，但物業(yè)服務(wù)企業(yè)盈利水平仍然較低，導(dǎo)致部分物業(yè)服務(wù)企業(yè)降低物業(yè)管理水平，服務(wù)質(zhì)量進一步下降，形成了惡性循環(huán)，打擊安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的積極性，影響安置社區(qū)公共環(huán)境的管理和維護。

安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀影響因素

社區(qū)主體參與社區(qū)環(huán)境治理是社區(qū)自治存在的重要表現(xiàn)，由于主觀影響因素的可操作性不同于一般的客觀指標，筆者采用實地調(diào)研的方式解讀安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀影響因素。通過對250名居住時間一年以上的安置農(nóng)民展開調(diào)查，從安置社區(qū)主體對社區(qū)的服務(wù)環(huán)境、管理質(zhì)量、社區(qū)居民的意愿表達、社區(qū)居民的參與意愿等方面，將安置農(nóng)民參與社區(qū)公共環(huán)境治理的主觀影響因素概括為以下幾點。

安置農(nóng)民“整體滿意度”主觀因素。滿意度是社區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要評價指標。文章從安置農(nóng)民對社區(qū)的治安環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、社區(qū)管理質(zhì)量和整體感受四個方面展開對安置社區(qū)整體滿意度的調(diào)查。其中反映較好的是社區(qū)的治安條件，相對于原來的居住情況，安置社區(qū)整體的治安條件有較大的改善，但是78%的居民對社區(qū)提供的服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量不滿意，83%的居民對社區(qū)整體環(huán)境不滿意，對社區(qū)的管理工作和管理成效的滿意度低。從“滿意度”實際調(diào)查的結(jié)果來看，安置農(nóng)民希望改善生活質(zhì)量的愿望并沒有很好的實現(xiàn)，與安置農(nóng)民的主觀愿望不符。

安置農(nóng)民“社區(qū)期望”主觀因素。“社區(qū)期望”主要測度安置農(nóng)民入住安置社區(qū)前后主觀期望實現(xiàn)的情況，分別從安置社區(qū)入住前后的“人文環(huán)境”、“服務(wù)質(zhì)量”和“社區(qū)安全”三個方面展開調(diào)查。安置農(nóng)民社區(qū)入住前的期望調(diào)查中，70%以上的調(diào)查者希望市民化以后，安置社區(qū)能夠提供較好的治安條件、優(yōu)質(zhì)的便民服務(wù)、保障服務(wù)、人文環(huán)境以及社區(qū)活動，說明隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，富裕起來的農(nóng)民希望安置社區(qū)能夠提供相對完善的社會服務(wù)，改善自己的生活條件，提高生活質(zhì)量。但從入住后的調(diào)查結(jié)果來看，安置農(nóng)民入住后有82%的調(diào)查者對安置社區(qū)提供的服務(wù)不滿意，70%以上的受訪者對社區(qū)公共活動開展不滿意。安置社區(qū)入住前后，社區(qū)期望的對比導(dǎo)致安置農(nóng)民的心理落差較大，影響安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀意愿。

安置農(nóng)民“意愿表達”主觀因素。社區(qū)是具有共同愿望的居住聚集地，在聚集生活的過程中，難免涉及鄰里之間的矛盾，矛盾解決的效果直接影響社區(qū)的和諧程度和居民參與社區(qū)管理的積極性。溝通是解決矛盾的有效方法，社區(qū)良好的溝通渠道將極大地激發(fā)安置農(nóng)民參與社區(qū)管理的主觀意愿。在安置農(nóng)民“意愿表達”的調(diào)查中，僅有10%左右的安置農(nóng)民關(guān)注社區(qū)發(fā)展，會主動參與社區(qū)的管理并獻計獻策，10.5%的受訪者會通過居委會或業(yè)主委員會等組織投訴以解決問題，而采用法律手段解決矛盾和問題的受訪者更少，說明安置社區(qū)農(nóng)民反映問題和解決問題的主觀性不強。造成這種現(xiàn)狀的主要原因在于農(nóng)民缺少主觀意愿表達的途徑，對解決問題采取被動接受的態(tài)度。

安置農(nóng)民“社區(qū)制度理解”主觀因素。社區(qū)制度是安置農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變的重要指南，也是安置農(nóng)民參與社區(qū)管理的指導(dǎo)性文件。對相關(guān)制度的理解程度直接影響安置農(nóng)民參與社區(qū)公共環(huán)境治理的主觀意愿。安置農(nóng)民對社區(qū)制度理解的主觀影響因素主要從三個方面來測度，分別是安置農(nóng)民對社區(qū)服務(wù)制度、管理組織制度以及物業(yè)管理制度的了解和參與執(zhí)行情況。從調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，70%的受訪者對上述三個方面的制度理解不深刻；參加居委會、業(yè)主委員會選舉投票的居民僅占受訪者的9%。調(diào)查的情況說明，文化素質(zhì)不高導(dǎo)致安置農(nóng)民對原有村落“家長式”管理方式的依賴，造成安置農(nóng)民社區(qū)制度理解主觀意愿不高。另外，安置社區(qū)工作人員工作能動性差，對相關(guān)制度的宣傳工作不到位，也是制約安置農(nóng)民理解相關(guān)制度的重要因素。

安置農(nóng)民“參與意愿”的主觀因素。“參與意愿”主要測度安置農(nóng)民直接參與社區(qū)管理和活動的主觀意愿，主要從社區(qū)主體“公共設(shè)施的使用”、“管理組織的參與”、“志愿服務(wù)的參與”等角度展開。安置居民參加社區(qū)管理活動的調(diào)查中，有19.5%的調(diào)查者表示使用過社區(qū)的公共設(shè)施；參與社區(qū)活動的意愿沒有超過15%；僅有2%的受訪者表示會主動參與安置社區(qū)居委會和業(yè)委會并積極為社區(qū)的發(fā)展獻計獻策。調(diào)查的結(jié)果說明，安置農(nóng)民主動參與社區(qū)管理的意愿低下，造成這種直觀數(shù)據(jù)結(jié)論的原因，除了安置農(nóng)民對城市社區(qū)管理模式的不適應(yīng)外，潛在的原因還有社區(qū)主體對社區(qū)主觀感受的內(nèi)在因素。

上述五個因素中，安置農(nóng)民“參與意愿”因素受到其余四個因素的影響，通過構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型，分析各因素之間的影響程度，其中“意愿表達”、“社區(qū)制度理解”、“社區(qū)期望”、“整體滿意度”對安置農(nóng)民參與社區(qū)公共環(huán)境治理的意愿有直接影響作用，“意愿表達”、“社區(qū)期望”對“整體滿意度”具有間接影響作用，實證表明要提高安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀意愿，就必須提升其在社區(qū)期望、意愿表達、社區(qū)制度實施等方面的主觀感受。

農(nóng)民安置社區(qū)公共環(huán)境治理的建議

加強人才隊伍建設(shè)，厘清安置社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。安置社區(qū)公共環(huán)境治理需要大量的專業(yè)人才，建立建全安置社區(qū)人才管理機制，采用“走出去”和“引進來”的辦法，將已有的管理人員送出去培訓(xùn)學(xué)習(xí)，同時積極引進高素質(zhì)人才，吸引大學(xué)生參與社區(qū)工作，優(yōu)化管理隊伍的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷層次；逐步建立和完善安置社區(qū)工作人員績效考核機制，樹立現(xiàn)代社區(qū)公益性的管理理念，轉(zhuǎn)變原有農(nóng)村“家長式”的粗放管理模式和工作作風(fēng)，提高社區(qū)工作人員的服務(wù)意識和工作質(zhì)量；理順安置社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)，明確居委會、業(yè)委會和村委會的職責(zé)范圍，形成有效的工作管理機制，防止職責(zé)和定位不清，造成交叉管理，理順安置農(nóng)民社區(qū)管理的參與渠道。

創(chuàng)新管理機制，提升安置社區(qū)環(huán)境自治能力。社區(qū)居委會是一種行政特征明顯的管理組織，其行政事務(wù)性工作較多，社區(qū)服務(wù)的屬性被弱化，這種模式下居民的主觀能動性被抑制。農(nóng)民安置社區(qū)管理方法簡單粗放，管理人員的素質(zhì)不高，管理的效率低下，安置農(nóng)民社區(qū)公共環(huán)境治理參與度低，治理效果差。因此，要創(chuàng)新安置社區(qū)管理的機制，促進管理制度內(nèi)化發(fā)展，實現(xiàn)居委會群眾自治的原本，挖掘安置社區(qū)管理管理組織和安置農(nóng)民的共治能力，充分利用網(wǎng)絡(luò)科技，加強數(shù)字化社區(qū)的建設(shè)，制定專門的部門收集相關(guān)數(shù)據(jù)，開發(fā)便民網(wǎng)絡(luò)平臺和移動終端平臺，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的社區(qū)管理和服務(wù)新模式，讓更多居民參與到社區(qū)公共環(huán)境的治理中。

加強服務(wù)產(chǎn)品供給側(cè)的管理，提高安置社區(qū)服務(wù)水平。安置社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的供給應(yīng)該始終堅持“以人為本”的原則，結(jié)合安置社區(qū)主體生活需求的時代特征，不斷拓展安置社區(qū)服務(wù)的領(lǐng)域，合理選擇安置社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的種類，完善社區(qū)服務(wù)體系，將義務(wù)服務(wù)和有償服務(wù)相結(jié)合，加強服務(wù)產(chǎn)品供給側(cè)的管理，注重社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，收集產(chǎn)品服務(wù)效果的反饋意見，做好社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的改進和升級，為安置農(nóng)民提供滿意的社會服務(wù)。加強物業(yè)企業(yè)的管理，建立安置社區(qū)物業(yè)管理的長效機制，明確安置社區(qū)物業(yè)企業(yè)盈利的范圍，盈利經(jīng)營部分應(yīng)充分引入市場競爭，發(fā)揮市場機制“看不見的手”的作用，為安置農(nóng)民提供質(zhì)優(yōu)價廉的社區(qū)服務(wù)，滿足安置農(nóng)民提高生活質(zhì)量的差異化需求，提高安置社區(qū)的整體服務(wù)水平。

加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高安置農(nóng)民適應(yīng)能力。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐，打破城鄉(xiāng)社保的二元體制，提高安置農(nóng)民參保的層次和水平，解決安置農(nóng)民基本生活保障的后顧之憂。在此基礎(chǔ)上，加快安置農(nóng)民思想轉(zhuǎn)變，以社區(qū)文化建設(shè)為推手，既尊重農(nóng)民生活傳統(tǒng)的民俗習(xí)慣，又要結(jié)合城市生活的需求，將兩者有機的結(jié)合，突破村落文化“內(nèi)卷化”困境③，形成安置社區(qū)文化的新特色，提升安置農(nóng)民的身份認同感和歸屬感，引導(dǎo)安置農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想，降低農(nóng)民市民化的社會成本。

社區(qū)組織應(yīng)該利用現(xiàn)有的社會資源，積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)功能和民間組織的輔助功能，以不定期的技能培訓(xùn)班等形式，積極開展安置農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)活動，豐富安置農(nóng)民城市生活的技能，拓寬就業(yè)渠道，改變安置農(nóng)民原有的生產(chǎn)和生活方式；加強社區(qū)志愿者隊伍的建設(shè)，開展高質(zhì)量的社區(qū)志愿活動，提高安置社區(qū)的社會管理能力，形成對就業(yè)困難農(nóng)民的幫扶機制，幫助安置農(nóng)民提高城市生活環(huán)境的適應(yīng)能力。

合理利用社區(qū)資源，提高安置農(nóng)民社區(qū)滿意度。安置社區(qū)公共環(huán)境治理的實施過程中，社區(qū)組織應(yīng)合理利用社區(qū)的資源，堅持資源共享的原則，消彌城鄉(xiāng)文明的二元對立，重塑社區(qū)權(quán)威系統(tǒng)，營造和諧、開放、多元的共同體④，打造社區(qū)、居民和環(huán)境“共同需求”和“共同利益”的命運體。運用實體和虛擬媒介，加強安置社區(qū)管理模式和管理制度的宣傳，提高安置農(nóng)民對公共環(huán)境管理和維護的認知，鼓勵安置農(nóng)民積極參與社區(qū)管理組織，暢通社區(qū)溝通交流渠道，加強安置社區(qū)軟、硬環(huán)境建設(shè)，增強安置農(nóng)民社區(qū)主人翁意識，提升安置農(nóng)民社區(qū)環(huán)境的整體滿意度，引導(dǎo)安置農(nóng)民積極參與社區(qū)公共環(huán)境治理。

（作者單位：寧波大紅鷹學(xué)院；本文系浙江省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’安置社區(qū)公共環(huán)境管護機制研究—基于社區(qū)主體滿意度視閥”，項目編號：14NDJC057YB）

【注釋】

①國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2014年。

②劉洪銀：“城鎮(zhèn)化中轉(zhuǎn)制社區(qū)適應(yīng)性轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)路徑”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2013年第11期，第27~29頁。

③孔娜娜：“城市社會資源引入與制度系統(tǒng)兼容：失地農(nóng)民市民化的基本邏輯—以寧波市江東區(qū)失地農(nóng)民集中安置社區(qū)為分析對象”，《社會主義研究》，2010年第1期，第102~106頁。

④仇鳳仙：“從差序到單元：安置社區(qū)的管理再置研究—基于NJ市D社區(qū)的個案研究”，《云南社會科學(xué)》，2014年第5期，第164~167頁。

責(zé)編 /張蕾　韓露（實習(xí)）