【摘要】行政管理對我國法律的實(shí)施、政策的執(zhí)行都有著很重要的影響，也是我國行政工作正常運(yùn)行的一種保證。特別是在如今社會分工明確的前提下，行政管理如何進(jìn)行正確的擴(kuò)展，政府部門如何將行政檢察權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，出臺一套行之有效的監(jiān)察制度，是非常有必要的。從行政管理體制改革的角度對行政監(jiān)察權(quán)進(jìn)行研究是非常有必要的，是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要手段，有利于保持黨和政府政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，有利于提高行政效率。

【關(guān)鍵詞】行政管理體制　改革視野　行政監(jiān)察權(quán)　監(jiān)督與制約

【中圖分類號】D63　 　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

行政監(jiān)督權(quán)與行政管理體制改革

行政監(jiān)督與行政監(jiān)察。所謂“監(jiān)督”主要是指監(jiān)察督促，與監(jiān)督不可分割的就是管理活動(dòng)。國家的行政監(jiān)督是作為國家監(jiān)督的一種而存在的，是“通過國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使國家權(quán)力，運(yùn)用各種手段，對國家和社會事務(wù)的一種有組織的督察制約活動(dòng)”，既包括了各國家機(jī)關(guān)相互間的監(jiān)督制約，也包括了各國家機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)的自我監(jiān)督制約。行政機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督即內(nèi)部監(jiān)督，它是行政管理系統(tǒng)內(nèi)部自我循環(huán)的制約與調(diào)控機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是為了保證行政管理系統(tǒng)正常有序運(yùn)行的一種自律行為。在我國，內(nèi)部監(jiān)督有三種方式：一是行政復(fù)議制度，二是審計(jì)監(jiān)察制度，三是行政監(jiān)察制度。

檢察權(quán)與行政監(jiān)察權(quán)?；诂F(xiàn)代我國相關(guān)法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)或者檢察官享有對于某種案件的偵查權(quán)、刑事案件的公訴權(quán)、指揮權(quán)、或者引導(dǎo)偵查權(quán)、訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)等，這些權(quán)力都有著不同程度的監(jiān)督性質(zhì)。所謂的行政監(jiān)察權(quán)指的是：我國的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在法律相關(guān)規(guī)定內(nèi)所具備的某方面權(quán)力，行政監(jiān)察權(quán)是我國法律賦予行政監(jiān)察的一種需求，并且在其所擁有的職責(zé)條件下具備一定的指揮以及支配等權(quán)力。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，我國監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和決定權(quán)等基本權(quán)力。

檢查監(jiān)督與行政監(jiān)察都是法律規(guī)定的專門的監(jiān)督制度，并在監(jiān)督程序、手段、職能等方面存在著很多相似性，因此檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察之間有一定的關(guān)聯(lián)性，但這并不代表二者等同。

行政監(jiān)察權(quán)的應(yīng)用現(xiàn)狀

權(quán)力的適用范圍，也就是指哪些人使用這些權(quán)力，使用的主要范圍是什么，作為一種相對特殊的權(quán)力類型，行政監(jiān)察權(quán)有著較為一致的主體，也有著比較特定的監(jiān)察對象，同時(shí)也針對性地對于特定的行為行使行政監(jiān)察權(quán)。

行政監(jiān)察權(quán)的范圍分析。從行政監(jiān)察的對象上來看，行政監(jiān)察的對象是國家行政管理部門，而行政管理主體是公務(wù)活動(dòng)，因此行政監(jiān)察也就是主要對公務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)察。同時(shí)，因公務(wù)活動(dòng)在一定程度上來說具有較強(qiáng)的范圍性以及在形式上存在多樣性的特點(diǎn)決定了對公務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督是行政檢察權(quán)的基本范圍。在日常行政的監(jiān)察過程中，行政監(jiān)察就是對公務(wù)活動(dòng)的合法性以及其適用性進(jìn)行監(jiān)察，從而維護(hù)國家以及個(gè)體的利益。

對行政監(jiān)察范圍進(jìn)行歸納，主要包括三方面：首先，不合理行為。不合理行為主要指的是在行政監(jiān)察過程中的拖延、不適當(dāng)處罰、存在偏見等行為。其次，違紀(jì)行為。違紀(jì)行為主要指的是相關(guān)人員有違反國家紀(jì)律以及組織紀(jì)律等一系列紀(jì)律的行為，并且對國家形象造成損害、對社會和諧構(gòu)成威脅等一系列行為。最后，違法行為。所謂的違法行為主要包含兩方面內(nèi)容，一是行政權(quán)來源與法律規(guī)定不相符。二是行政權(quán)在行使過程中與法律要求不相符。

行政監(jiān)察權(quán)的配置分析。所謂的監(jiān)察權(quán)配置是指國家行政監(jiān)察部門在法律上所擁有的職責(zé)內(nèi)容。行政監(jiān)察配置是為了監(jiān)察能夠正常實(shí)現(xiàn)而提出的，通過法律的形式對監(jiān)察權(quán)進(jìn)行界定。

從目前我國相關(guān)法律角度來看，在法律上我國對行政監(jiān)察權(quán)的規(guī)定是：我國監(jiān)察機(jī)關(guān)在法律上擁有相應(yīng)的監(jiān)察權(quán)以及調(diào)查權(quán)、建議權(quán)以及處分權(quán)。隨著我國法制化進(jìn)程的不斷加快以及我國對各項(xiàng)內(nèi)容的改革，對我國政府部門的相關(guān)職能以及權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化，是我國法制化進(jìn)程順利實(shí)施的重要保證，也是行政監(jiān)察權(quán)為適應(yīng)社會而改變的需要。

現(xiàn)行行政監(jiān)察權(quán)立法及司法方面的不足

行政執(zhí)法監(jiān)察難開展。行政執(zhí)法監(jiān)察，是我國政府部門根據(jù)監(jiān)察的需要而賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，是對國家工作人員以及行政機(jī)關(guān)人員是否遵守國家法律和法規(guī)進(jìn)行監(jiān)察的過程。行政執(zhí)法是行政監(jiān)督單位的一種天然屬性。從我國實(shí)際情況來說，目前我國行政監(jiān)察方面還存在眾多的不完善，其主要體現(xiàn)在：

首先，監(jiān)督主體向度較為分散，并沒有形成有效的監(jiān)督體系，從而導(dǎo)致監(jiān)察存在力度不足的現(xiàn)象。目前，在我國的行政監(jiān)察體系中，存在著監(jiān)督主體過多行為，例如在立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，由于目前我國對此類監(jiān)督的機(jī)構(gòu)過多，從而存在主次不分以及職責(zé)不分等現(xiàn)象，導(dǎo)致我國行政監(jiān)督存在著無序以及乏力問題。因此，如何做到在監(jiān)督上進(jìn)行合并是我國行政監(jiān)察需要持續(xù)關(guān)注的方面。

其次，我國行政監(jiān)察部門在法律上缺少必要的獨(dú)立性，監(jiān)察難以有效開展。監(jiān)察部門是國家對工作人員進(jìn)行行為監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，但是目前我國監(jiān)察部門在“財(cái)”以及“人”這兩方面并沒有相對的獨(dú)立性，監(jiān)察部門只是位于各政府部門之中。在監(jiān)察過程中，當(dāng)監(jiān)察行為與各級政府產(chǎn)生一些利益沖突時(shí)，通常都會因各種保護(hù)行為而使監(jiān)察失去效果。再加上部分監(jiān)察人員缺少必要的素質(zhì)，從而形成監(jiān)察的盲點(diǎn)。

最后，監(jiān)察缺少法律支撐。從目前我國法律體系來看，我國對行政監(jiān)察相對較為詳細(xì)規(guī)定的只有《憲法》和《行政組織法》，但它們只是對監(jiān)察的原則作出了一些相對簡單的規(guī)定，其他的規(guī)定實(shí)施散存于其他法律以及文件中，這些法律和文件均較為籠統(tǒng)。

現(xiàn)行行政監(jiān)察法制還不完善。雖然我國在對行政監(jiān)察建設(shè)方面做了許多推進(jìn)工作，但是就我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢來說，還存在一些不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在：

首先，從目前實(shí)施的《行政監(jiān)察法》來看，相關(guān)規(guī)定缺少必要的準(zhǔn)確性，存在很多模糊的定義以及漏洞。這種模糊和漏洞很容易被利用，導(dǎo)致在實(shí)際監(jiān)察過程中缺少規(guī)范。

其次，我國對行政監(jiān)察存在立法滯后現(xiàn)象。目前，我國法律對監(jiān)察的規(guī)定相對缺乏，這在一定程度上是造成腐敗現(xiàn)象的原因之一。很多法律在實(shí)際中缺少配套支撐，導(dǎo)致法律缺乏依據(jù)無法執(zhí)行。這種缺乏依據(jù)現(xiàn)象也進(jìn)一步導(dǎo)致在實(shí)踐處理時(shí)缺少法律依據(jù)。從兩個(gè)角度來說，我國政府工作人員一方面缺少法律制約，另一方面缺少在處理過程中的法律依據(jù)。

最后，缺少必要的法律保護(hù)措施，尤其缺少對行政監(jiān)察人員以及舉報(bào)人的保護(hù)。在實(shí)際生活中，監(jiān)察人員以及舉報(bào)人員常常受到打擊和報(bào)復(fù)，這種現(xiàn)象與我國法律對他們保護(hù)不到位是有很大關(guān)系的。所以我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺相應(yīng)的法律，從而使得行政監(jiān)察工作能夠正常開展。

行政管理體制改革對完善行政監(jiān)察權(quán)的必要性分析

實(shí)現(xiàn)依法行政的重要手段。在我國，行政監(jiān)督是對國家政府部門以及相關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)察，其中廣泛涉及到政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域。國家各級政府部門以及相關(guān)行政工作人員是我國行政管理的主體。因此，他們在日常生活中的行政是否合法、人員能否做到公正廉潔也就被群眾所關(guān)注。而目前我國行政監(jiān)察的現(xiàn)狀迫切需要對行政管理體制進(jìn)行改革，從而進(jìn)一步修正目前政府機(jī)關(guān)以及工作人員之中存在的不良風(fēng)氣。

有利于保持黨和政府政策連續(xù)性和穩(wěn)定性。行政監(jiān)察的效果以及執(zhí)行情況與國家政策以及各級政府出臺政策的落實(shí)情況有著直接的關(guān)聯(lián)，是保證政治、文化等各項(xiàng)工作開展的前提。目前我國政府正從我國的實(shí)際情況出發(fā)、制定了一系列有利于國家發(fā)展、人民富裕的政策。但是這些政策在實(shí)際執(zhí)行過程之中卻出現(xiàn)很多情況，尤其是在以前的行政監(jiān)察體制下，行政監(jiān)察體制的不完善導(dǎo)致很多政策無法落到實(shí)處，而行政監(jiān)察也無法起到真正的作用。所以對行政監(jiān)察體制進(jìn)行改革是對行政監(jiān)察的進(jìn)一步強(qiáng)化，是保證我國各級行政部門依法辦事、保證政策順利實(shí)施的前提，有利于保持我國政府政策穩(wěn)定性以及連續(xù)性。

有利于提高行政效率。行政監(jiān)督從其本質(zhì)職能角度來說，就是為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、合理以及負(fù)責(zé)的工作。衡量方面可通過德、績等方面進(jìn)行考核，從而對工作人員作出相應(yīng)的評價(jià)，進(jìn)而保障行政機(jī)關(guān)工作人員高效率的工作，促進(jìn)機(jī)關(guān)單位人員強(qiáng)化自身態(tài)度，努力研究業(yè)務(wù)。因此，行政體制改革也是對勤勞工作的一種表彰，調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)單位工作人員積極性、改善行政機(jī)關(guān)單位人員拖沓的不良行為，從而在各級行政機(jī)關(guān)之中營造出具有良好積極性以及創(chuàng)造性的氛圍，提升行政機(jī)關(guān)的工作效率。

行政管理體制改革視野下行政監(jiān)察權(quán)的完善路徑與制約

行政監(jiān)察權(quán)的立法完善。第一，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的行使。行政監(jiān)察是國家行政監(jiān)督機(jī)關(guān)依據(jù)我國法律法規(guī)對國家行政機(jī)關(guān)工作人員的行為以及效率進(jìn)行檢查的一種形式和活動(dòng)，是保證我國行政機(jī)關(guān)工作順利開展的一部分。長期實(shí)踐證明，對行政機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量以及工作效果進(jìn)行效能檢查，有利于改善工作狀態(tài)，改善行政部門工作效率、維持社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧，因此強(qiáng)化監(jiān)察應(yīng)當(dāng)主要把握好以下幾方面內(nèi)容：

首先，應(yīng)當(dāng)從思想上強(qiáng)化監(jiān)督人員對監(jiān)察的必要性的認(rèn)識，并且進(jìn)一步認(rèn)識到效能檢查同廉政監(jiān)察之間的不同與聯(lián)系。效能與廉政監(jiān)察是組成行政監(jiān)察的兩項(xiàng)基本內(nèi)容。從二者監(jiān)察工作的重點(diǎn)看，廉政監(jiān)察依然是作為行政監(jiān)察的主要部分，并且在今后一段時(shí)間仍然是我國行政監(jiān)察的重點(diǎn)。但也應(yīng)當(dāng)重視效能監(jiān)察在行政監(jiān)察中的作用，通過對我國分區(qū)域、分部門的進(jìn)行效能監(jiān)察，推動(dòng)廉政監(jiān)察工作的開展。

其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善行政監(jiān)察機(jī)制，充分發(fā)揮群眾在監(jiān)察中的重要作用。在各級政府部門的行政監(jiān)察中，應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立行政監(jiān)察投訴中心的方式對群眾反映的投訴進(jìn)行及時(shí)的核查，經(jīng)過核查后及時(shí)處理并且給予相應(yīng)的公布。同時(shí)，行政監(jiān)察也要同政務(wù)公開進(jìn)行聯(lián)系，通過行政監(jiān)察公開進(jìn)一步促進(jìn)政務(wù)活動(dòng)的透明，從而為群眾監(jiān)察提供良好的平臺與環(huán)境，進(jìn)一步鞏固行政監(jiān)察的效果。通過推出不同形式的評選活動(dòng)，尤其是提供群眾評價(jià)平臺，促進(jìn)群眾對行政監(jiān)察進(jìn)行評價(jià)，從而完善行政監(jiān)察的效能。

最后，要使用多種方法開展行政監(jiān)察工作。良好的行政監(jiān)察效果是需要糾建并舉，本著標(biāo)本兼治的原則開展檢查工作，同時(shí)需要維護(hù)監(jiān)察的間斷性與持久性。在各級政府部門以及機(jī)關(guān)單位中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況的不同采用多種監(jiān)察方式，通過多種監(jiān)察方式，促進(jìn)政府和行政機(jī)關(guān)工作問題能得以及時(shí)解決。另外還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步考慮標(biāo)本兼治，建立一套完善的長期行政監(jiān)察機(jī)制。

第二，以法律形式確定行政責(zé)任。長期實(shí)踐表明監(jiān)督機(jī)構(gòu)想要真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，其前提必然是監(jiān)察主體應(yīng)當(dāng)完全處于監(jiān)督客體之上，同時(shí)還要求監(jiān)察活動(dòng)不會受到客體的干擾。目前，我國行政監(jiān)察所實(shí)施的是雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，這種制度由于相對較為復(fù)雜不獨(dú)立，并且地位不高從而迫使行政監(jiān)察在實(shí)際中發(fā)揮不出應(yīng)有的職能。所以，我國需要將監(jiān)察以及審計(jì)等專業(yè)的監(jiān)察部門從我國各級政府部門獨(dú)立出去，并且設(shè)置相應(yīng)的自上而下體制，給予相應(yīng)的資金支持以及地位的提升，使行政監(jiān)督從各級政府的束縛中獨(dú)立出來，擺脫政府部門的制約，保證行政監(jiān)督能沒有顧慮的開展。

第三，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)察法律體系。行政監(jiān)察也是一種依法監(jiān)察的行為，遵守我國的國家法律是行政監(jiān)察的前提條件，同時(shí)也是行政監(jiān)察的基礎(chǔ)。根據(jù)目前我國行政監(jiān)察法律的缺失、行政監(jiān)察法缺乏可操作性，一方面，我國應(yīng)當(dāng)加快對行政監(jiān)察法律的出臺與改善，從而提高行政監(jiān)察的法制化。而法治監(jiān)察應(yīng)當(dāng)加速《監(jiān)察法》、《社區(qū)監(jiān)督法》等相關(guān)法律的修改與制定，從而真正將行政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)法制化。另一方面，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政監(jiān)察自身情況出臺《行政監(jiān)察責(zé)任法》等相關(guān)法律，從而在法律上對行政監(jiān)察的主體明確責(zé)任與權(quán)限，同時(shí)要將行政監(jiān)察自身也納入到被監(jiān)察范圍之內(nèi)，這樣才能保證監(jiān)察的義務(wù)和地位，保證我國行政監(jiān)督的健康發(fā)展，降低行政監(jiān)督存在的盲目性以及隨意性。

從司法審查角度構(gòu)建行政監(jiān)察權(quán)制約機(jī)制。第一，司法權(quán)規(guī)制行政檢察權(quán)的有效性分析。當(dāng)前我國行政監(jiān)察制度下，行政監(jiān)察在一定程度上是對某些行為進(jìn)行“裁判”，雖然行政監(jiān)察在具體申訴程序中并不具備“裁判”性質(zhì)，但在司法方面，司法是具有相對中立“裁判”的作用，因此可以彌補(bǔ)行政監(jiān)察這方面的不足。另外，我們也不能忽視公平，尤其行政監(jiān)察是需要在一個(gè)公平的環(huán)境下進(jìn)行的，而司法救濟(jì)能夠?yàn)楣教峁┝己铆h(huán)境。我國《行政監(jiān)察法》已經(jīng)出臺了明確的規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。但是在這個(gè)“依法賠償”之中不僅要包括國家賠償法之中的內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)包含行政訴訟過程中的賠償。因此，雖然行政訴訟的行政監(jiān)察在一定程度上會為監(jiān)察帶來一些拖延和干擾，但是在一定程度上能促進(jìn)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使檢察權(quán)，這也是對公民權(quán)利和利益的保障。

第二，行政監(jiān)察權(quán)司法審查的具體程序分析。司法審查主要包括三項(xiàng)程序：首先，起訴和受理程序。所謂的起訴，指的是在行政監(jiān)察過程之中，被監(jiān)察人認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察行為是對自身合法權(quán)益的一種侵犯，根據(jù)我國相關(guān)法律對法院進(jìn)行訴訟，并且要求法院經(jīng)過審理給予相應(yīng)救濟(jì)的一種行為。受理指的是當(dāng)法院接到訴訟后，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過認(rèn)真審理確定是否符合我國法律的起訴規(guī)定，并且根據(jù)結(jié)果給予相應(yīng)的立案。起訴以及受理是行政訴訟標(biāo)志。其次，審理和判決。法院在審理進(jìn)行之前，應(yīng)當(dāng)充分做好各項(xiàng)工作，其中包含合議庭的組建、閱卷以及對證據(jù)的查驗(yàn)和下發(fā)通知等。其中下發(fā)訴訟通知是對被告的一種準(zhǔn)備。法院應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日之內(nèi)將起訴副本下發(fā)被告。而被告應(yīng)當(dāng)自接收到起訴副本之日內(nèi)開始算起，在之后10天內(nèi)要準(zhǔn)備相應(yīng)的行政報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容要包括在行政監(jiān)察之中具體行政行為的應(yīng)用，并制定相應(yīng)的答辯狀。最后，二審和再審。二審即行政訴訟過程中進(jìn)行的二審程序，也可稱之為上訴程序，它主要指的是在法院進(jìn)行第一次判決到判決結(jié)果在法律生效之前，對案件進(jìn)行重新審理的程序，而再審則是對案件進(jìn)行重新審理。

結(jié)語

我國的行政監(jiān)察是極其具社會主義特色的政府約束機(jī)制，也是構(gòu)成我國行政管理體制的重要組成部分。本文結(jié)合我國國情，將行政管理體制改革作為研究視角，以此來分析我國行政監(jiān)察存在的問題以及論述行政管理體制改革對行政監(jiān)察的必要性，從而提出相應(yīng)的對策建議。

（作者單位：石河子大學(xué)政法學(xué)院）

責(zé)編 /王坤娜