【摘要】我國政府購買公共服務(wù)的實踐起步較晚，但發(fā)展較快。在我國政府購買公共服務(wù)的實踐中，出現(xiàn)了諸如購買服務(wù)范圍較窄，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范約束等問題，這也給我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展帶來了消極影響。因此，我們必須借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)的成熟經(jīng)驗，并加快完善政府購買公共服務(wù)過程中的法律監(jiān)督，積極推進(jìn)政府購買公共服務(wù)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府購買　公共服務(wù)　法律監(jiān)督

【中圖分類號】D922　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政府購買公共服務(wù)理論概述

公共服務(wù)的涵義。關(guān)于公共服務(wù)的定義，并沒有一個統(tǒng)一的說法眾。作為公務(wù)理論學(xué)說創(chuàng)始人的法國學(xué)者萊昂·狄驥，曾就“公共服務(wù)”做出這樣的表述：“任何因其與社會團(tuán)結(jié)的實現(xiàn)與促進(jìn)不可分割的、必須由政府來提供控制和調(diào)節(jié)的活動，就是一項公共服務(wù)。”從這一表述中，我們可以理解為，萊昂·狄驥言中的公共服務(wù)也就是政府提供服務(wù)，其目的是為了滿足人民需求①，保障人民自由。當(dāng)前，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為提供服務(wù)的主體應(yīng)是政府和經(jīng)過授權(quán)的非政府組織。從中可見，學(xué)者們關(guān)于公共服務(wù)概念的共同之處在于：認(rèn)可公共服務(wù)具有非營利性、公共性和主體不確定性。

政府購買公共服務(wù)的多元解讀。從本質(zhì)上來講，政府購買公共服務(wù)是政府將原本應(yīng)由自己提供的社會服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)分配給適合的社會組織，政府同時支付給該組織相應(yīng)報酬的行為。這可以視為是政府行政管理上一種革新。政府購買公共服務(wù)中的“購買”，其實并不僅僅是金錢的交易，更是一種雙贏式的合作，通過這種購買的方式，不僅將社會組織帶入到了公共服務(wù)領(lǐng)域，而且吸引更多優(yōu)秀的組織參與其中，政府也無需去建立相應(yīng)的部門去管理，同時也為社會組織的存在與理念做了很好的宣傳，這有利于在刺激市場經(jīng)濟(jì)的同時，發(fā)掘出更多潛在的優(yōu)秀社會組織和非營利性組織。

政府購買公共服務(wù)的法律基礎(chǔ)。中國是一個法治社會，根據(jù)我國《憲法》相關(guān)規(guī)定，政府具有公共服務(wù)的職能。雖然相關(guān)規(guī)定沒有明確公共服務(wù)的具體方法和形式，但現(xiàn)實中我國公共服務(wù)提供的主體都是政府，同時社會組織也有為政府提供服務(wù)的潛在可能，這是符合國家憲法精神的?！睹穹ā肪痛艘矝]有相關(guān)的規(guī)定，作為直接貼切民眾自身權(quán)益的法律，民法約束的范圍一直被默認(rèn)為“法無禁止即可為”。綜合來看，從法律基礎(chǔ)上來講政府購買公共服務(wù)的行政管理方式是可行的。

經(jīng)濟(jì)法視角下政府購買公共服務(wù)的理論分析

政府購買公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)法定義。政府購買公共服務(wù)是一種新型的政府為人民服務(wù)的方式。根據(jù)整理，我們可以從多角度去理解其經(jīng)濟(jì)法上的定義：從政府購買的目的分析，政府投入低成本，具有高收入式的利益特點；從政府購買的方式分析，政府從提供服務(wù)的單一主體逐步變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)方，根據(jù)社會組織提供服務(wù)的質(zhì)量，給以相應(yīng)報酬；從政府購買公共服務(wù)對象分析，提供服務(wù)的主體不再僅僅是政府，而是政府與非盈利集體、社會組織等達(dá)成契約的基礎(chǔ)上，由各自按照契約規(guī)定提供社會服務(wù)。

由上述分析可知，公共服務(wù)的管理者是政府，履行者是社會團(tuán)體，協(xié)議的方式是社會團(tuán)體提供服務(wù)，政府為其提供報酬。這種改變是一種創(chuàng)新，其目的在于政府和社會非盈利組織之間創(chuàng)造良好的合作關(guān)系，從而實現(xiàn)效益的最大化，進(jìn)而提供給公眾更加優(yōu)質(zhì)化的社會服務(wù)。

政府購買服務(wù)的經(jīng)濟(jì)法關(guān)系。由購買的經(jīng)濟(jì)法定義可知，政府購買服務(wù)的主體有三個，分別為政府、社會組織、公眾。法律的核心在于主體間的法律關(guān)系，是二者之間相互的權(quán)利和義務(wù)，也就是政府與社會組織間的關(guān)系、政府與服務(wù)接受者間的關(guān)系、社會組織與人民間的關(guān)系，下面我們對這三種關(guān)系進(jìn)行具體分析：

一是政府與社會組織間的購買關(guān)系。法律規(guī)定簽訂合同有一個自由性的保障，但是眾多社會學(xué)家提出，在政府與社會組織之間不僅僅是單純的交易，還夾雜了很多政治因素，政府相較于其他組織具有政治方面的特殊性。

二政府與服務(wù)的接受者間的保障關(guān)系。為人民提供公共服務(wù)是《憲法》中規(guī)定政府的責(zé)任，與此同時，人民擁有監(jiān)督和評價的權(quán)利。人民的評估是一方面，在此之前政府要對選擇的社會組織進(jìn)行能力上的評估，這種公共性的存在使其區(qū)別于民商事法律，所以二者間的關(guān)系應(yīng)以民商事法律為基礎(chǔ)，同時借鑒經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定，結(jié)合實際進(jìn)行完善。

三是社會組織與人民間的供給關(guān)系。對這一關(guān)系的具體分類至今仍處于討論中，有學(xué)者認(rèn)為這種供給關(guān)系主要體現(xiàn)在行政方面，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該是民事法律關(guān)系。本文認(rèn)為，如果是政府將任務(wù)交給一個社會服務(wù)組織，而這個組織并不直接生產(chǎn)服務(wù)，這樣的情況可認(rèn)為是行政委托，如果服務(wù)提供機(jī)構(gòu)以自己的身份進(jìn)行法律上的服務(wù)行為，這樣更符合民商事法律的規(guī)定；另一種情況是生產(chǎn)服務(wù)的組織向人們提供服務(wù)，這種情況符合民商事關(guān)系。

政府購買服務(wù)實踐樣本的經(jīng)濟(jì)法檢視。相較于西方發(fā)達(dá)國家，中國政府購買公共服務(wù)的時間較晚，內(nèi)地最早的案例出現(xiàn)于1995年的上海，這也是中國社會組織第一次進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。此后，更多的社會組織逐漸進(jìn)入到公共服務(wù)領(lǐng)域。政府購買的服務(wù)實踐樣本具有多樣性，大致可以歸為以下三類：居家養(yǎng)老服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、基層社區(qū)服務(wù)。這些服務(wù)的購買不具有統(tǒng)一性，原因與地方的文化、經(jīng)濟(jì)、人口差異密切相關(guān)，并且政府與社會組織在法律上的判斷更符合委托的關(guān)系，與購買合同有差別。為實現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、減少政府經(jīng)濟(jì)壓力、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，政府應(yīng)完善相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法體系，為社會組織提供一定的保障。

政府購買公共服務(wù)中的經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督規(guī)制

購買行為在經(jīng)濟(jì)法上的范式。范式是規(guī)制范式的簡稱，這里以范式概念表述，其目的是區(qū)別購買公共服務(wù)的監(jiān)督規(guī)制。規(guī)制是法律上的硬性規(guī)定，也是一種保障，但是很多學(xué)者認(rèn)為規(guī)制也可以具有指導(dǎo)和促進(jìn)的作用，并且有跡可循，從中外法律的發(fā)展史中，我們可以看出一些法律體現(xiàn)出了引導(dǎo)的作用，為了區(qū)分這種激勵性規(guī)制與原本定義上的規(guī)制，稱其為規(guī)制范式。日本著名學(xué)者植草益對規(guī)制下了如下定義：“政府（或第三方）依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體具有的負(fù)外部性或負(fù)內(nèi)部性的活動進(jìn)行限制的行為。”②這就是規(guī)制的校正功能，同時規(guī)制能夠促進(jìn)社會發(fā)展，提供更好的社會服務(wù)。

在政府購買服務(wù)過程中，雙方的權(quán)利與權(quán)力間是一種友好合作，這是政府期待的一種模式，基于此的范式構(gòu)造可以體現(xiàn)于以下幾個方面特征：提供服務(wù)的組織會趨向于權(quán)利的一方，體現(xiàn)于提供的服務(wù)更切合于服務(wù)主體的類型；服務(wù)的購買方更趨向于權(quán)力的一方，目的是大方向上調(diào)控服務(wù)，確保服務(wù)的質(zhì)量和效益；服務(wù)的接受者也是服務(wù)的消費者，作為政府購買服務(wù)的模式尾端，更趨向于法權(quán)的構(gòu)造范式。作為服務(wù)的監(jiān)督者和評價者，政府購買服務(wù)的成功與否，直接影響人民對政府的評價，所以說這是最為重要的一個環(huán)節(jié)。

突出社會效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法激勵。經(jīng)濟(jì)法從根本意義上是一部法律，在強(qiáng)制性限制方面起到了一種示范作用，但是著名學(xué)者諾斯曾說：“有效率的經(jīng)濟(jì)組織需要在制度上做出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會收益率。”③他首次提出了經(jīng)濟(jì)法的指導(dǎo)和促進(jìn)作用，同時為突出社會效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法激勵。為此，我們應(yīng)該注重以下幾點：

一是提供一個公平、公正的競爭市場。政府購買社會公共服務(wù)在減輕了政府職能、節(jié)約稅收的同時，保證了服務(wù)的質(zhì)量，以及相關(guān)主體與政府合作的積極性。這就要求我們要確保有一個平等、公平、公開的競爭市場環(huán)境，只有這樣才會有更多的社會組織積極參與競爭，有利于市場的多元化建設(shè)，便于選擇優(yōu)秀的有能力的社會組織建立合作關(guān)系。

二是確定合理的財政稅收制度。為了確保社會組織的服務(wù)質(zhì)量，除了前期的選擇之外，一個重要的問題便是資金的額度。政府在將服務(wù)的職能轉(zhuǎn)交于社會組織之后，其自身職能便集中于原本的辦公服務(wù)，但是由于支付給社會組織的資金不足以令社會組織提供更好的公共服務(wù)，反而造成了社會組織對相關(guān)服務(wù)偷工減料，沒有達(dá)到花費更少資金提供更高服務(wù)的預(yù)想結(jié)果。相關(guān)部門應(yīng)對此進(jìn)行反思，如何解決資金的額度問題？一是將這類花銷列入到經(jīng)費預(yù)算中上報，另一個是結(jié)合具體情況變換納稅方案，提供給服務(wù)的組織一定的優(yōu)惠政策。

三是要完善相應(yīng)的法律規(guī)范體系。這意味著我們要在完善原有法律的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的法律法規(guī)對之加以約束調(diào)節(jié)。政府購買社會公共服務(wù)項目進(jìn)入市場，是作為一種新興模式出現(xiàn)的，但目前我們的法律法規(guī)中并沒有相關(guān)規(guī)定與之相適應(yīng)，為此，應(yīng)結(jié)合各個地區(qū)的具體情況對這種合作交易方式進(jìn)行法律上的約束和保障。

政府購買服務(wù)經(jīng)濟(jì)立法的完善。首先，市場的規(guī)定和制度是經(jīng)濟(jì)法的一部分，它的存在確保了經(jīng)濟(jì)市場的穩(wěn)定與和諧。政府的轉(zhuǎn)型將原本屬于自己職責(zé)的公共服務(wù)以合作的方式轉(zhuǎn)交給自己選擇的社會組織或非盈利組織，政府支付給社會組織相應(yīng)的報酬。這種新型交易模式進(jìn)入市場后，并沒有明確的法律對這種交易進(jìn)行，目前只是用已有的民商事合同對其進(jìn)行法律上的解釋，能起到的作用很有限，仍存在很多的缺失和不適用的地方，所以相關(guān)部門應(yīng)該針對具體情況，在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善目前的經(jīng)濟(jì)法。

政府購買公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督必要性

政府購買行為的經(jīng)濟(jì)法缺失。原本的經(jīng)濟(jì)法中并沒有完全適用于政府購買社會公共服務(wù)的規(guī)章制度，間接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法缺失的局面。目前存在兩類法規(guī)對政府購買公共服務(wù)有指導(dǎo)性作用，一類是國家陸續(xù)頒布的三部相關(guān)法律，另一類是地方自己的規(guī)章。這兩類法規(guī)在地位上存在較明顯的差異。

對政府購買公共服務(wù)真正具有指導(dǎo)性作用的法規(guī)，主要是2013年國務(wù)院辦公廳公布的《指導(dǎo)意見》、2014年財政部公布的《通知》、財政部會同民政部、國家工商總局于2014年12月15日聯(lián)名公布的《管理辦法》。④這三個法規(guī)均具有遞進(jìn)的完善性，最先出臺的《指導(dǎo)意見》雖然對政府的行為做出了明確的規(guī)定，但是過于綱領(lǐng)性導(dǎo)致實踐性不強(qiáng)，之后的兩部法規(guī)做出了相應(yīng)的完善，有限的保障和約束了市場。地方頒布的規(guī)章，雖然結(jié)合了當(dāng)?shù)氐木唧w情況，但是卻缺乏約束力。當(dāng)前，一些地方的政府購買服務(wù)的行為明顯內(nèi)部化，多以雙方熟悉的人為支點進(jìn)行了合作，導(dǎo)致政府購買服務(wù)行為的經(jīng)濟(jì)法處于缺失的狀態(tài)，所以，現(xiàn)實中應(yīng)制定相關(guān)法律體系，以切實解決政府和社會組織合作中的一些問題。

國外經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督的啟示。我國政府購買社會服務(wù)的實踐起步較晚，發(fā)展較快，為建立科學(xué)實用的相關(guān)經(jīng)濟(jì)法，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗有著十分重要的意義。“每個國家制度的建設(shè)都是扎根在本地的社會、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史基礎(chǔ)之上。對于西方國家來說，社會組織、NGO等非政府組織的影響范圍大、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的完善，因此，發(fā)達(dá)國家根據(jù)自己的情況，大部分的政府購買公共服務(wù)項目都是外包給了社會組織。”⑤美國的政府購買服務(wù)的法律較為完善，并且人民的滿意度極高。究其原因，不僅僅是因為美國資本主義國家具有良好的市場競爭基礎(chǔ)和明確的法律法規(guī)保障，更重要的原因在于購買服務(wù)中的較強(qiáng)的民主性，社會公共擁有購買的決定權(quán)。雖然美國的做法值得借鑒，但是基于不同國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個方面的差異，不應(yīng)盲目跟風(fēng)，要結(jié)合我國的實際情況和外國的經(jīng)驗，制定屬于自己的、科學(xué)并具有實用性的經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督制度。

經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督是我國發(fā)展的必然要求。政府購買服務(wù)的一個起因是政府轉(zhuǎn)型，目前我國政府正在向服務(wù)型政府、有效型政府、清廉型政府轉(zhuǎn)變，這也是未來政府的必然趨勢，必將促進(jìn)政府購買社會服務(wù)市場的繁榮。

經(jīng)濟(jì)法對政府購買服務(wù)的監(jiān)督也是必然的趨勢，原因有以下幾點：一是政府的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的成功與否離不開相關(guān)法律的評估，因此監(jiān)督是必不可少的；二是政府購買社會服務(wù)屬于剛進(jìn)入市場的一種交易模式，沒有標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，所以需要法律上的監(jiān)督以確保原本經(jīng)濟(jì)市場的公平、公正、公開；三是確保政府購買社會服務(wù)的質(zhì)量和效率。購買的目的是實現(xiàn)低成本高服務(wù)，而是購買行為否達(dá)到了預(yù)期在于人們滿意度的反饋，經(jīng)濟(jì)法的監(jiān)督不僅具有評價的權(quán)利，同時也給予公眾評價的權(quán)利。綜上所述，政府的自身性質(zhì)和購買公共服務(wù)的方式、規(guī)范、結(jié)果都離不開經(jīng)濟(jì)法的監(jiān)督，這是我國政府購買服務(wù)發(fā)展的必然要求。

結(jié)語

從對政府購買公共服務(wù)的基本概念入手，文章闡述了公共服務(wù)以及政府購買的原因和基本的購買方式，并明確講述了政府購買公共服務(wù)的三個基本主體，詳細(xì)討論了三者間的法律關(guān)系以及彼此間的權(quán)利和義務(wù)。從當(dāng)前政府購買服務(wù)的實踐中存在的一些問題作為出發(fā)點，透徹分析了經(jīng)濟(jì)法的監(jiān)督作用，并結(jié)合外國的經(jīng)驗對我國相關(guān)法律進(jìn)行反思，得出經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督是未來的必然選擇這一結(jié)論。政府購買社會公共服務(wù)本質(zhì)上是政府的轉(zhuǎn)型，是自身職能的一種分配，同時這種轉(zhuǎn)型的方式離不開經(jīng)濟(jì)法的監(jiān)督和人民的評價，但是從國外先進(jìn)的購買方案和管理中也間接體現(xiàn)出我國的相關(guān)管理過于疏松，應(yīng)在吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)的同時結(jié)合我國的具體情況去建設(shè)一個合理的、有效的、完善的購買法律體系。雖然中國政府購買公共服務(wù)起步較晚，并且種種原因也導(dǎo)致購買服務(wù)對社會組織開放領(lǐng)域的有限，但是從我國的實踐做法來看，前景還是十分可觀的，并且有較大的發(fā)展空間，國家也在為此不斷地頒布和完善相關(guān)規(guī)定，逐步完善社會服務(wù)購買體系，使購買系統(tǒng)更加健全化。

（作者為大連科技學(xué)院副教授）

【注釋】

①邰鵬峰：“政府購買服務(wù)的制度成效、問題與反思—基于內(nèi)地公共服務(wù)現(xiàn)狀的實證研究”，《學(xué)習(xí)與實踐》，2012年第9期。

②車峰：“我國政府購買公共服務(wù)問題研究綜述”，《理論導(dǎo)刊》，2014年第12期。

③吳磊：“政府向社會組織購買公共服務(wù)的風(fēng)險分析及其防范機(jī)制”，《開發(fā)研究》，2014年第3期。

④常江：“美國政府購買服務(wù)制度及其啟示”，《政治與法律》，2014年第1期。

⑤藺豐奇，李佳航：“論政府購買公共服務(wù)的規(guī)范化建設(shè)—基于社會學(xué)制度主義的分析視角”，《經(jīng)濟(jì)與管理》，2014年2期。

責(zé)編 /張蕾　韓露（實習(xí)）