【摘要】慈善事業(yè)是社會保障體系的重要組成部分，是推動經(jīng)濟(jì)社會有序、健康、可持續(xù)發(fā)展的重要力量。2016年3月16日第十二屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國慈善法》，為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。在“依法治善”的背景下，文章針對現(xiàn)階段山東省慈善事業(yè)發(fā)展中存在的各種問題，從法律的視角深入解析這些問題產(chǎn)生的原因及其特點，提出相應(yīng)的完善措施和建議。

【關(guān)鍵詞】慈善　慈善事業(yè)　發(fā)展　法律問題

【中圖分類號】D632.1         　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

山東省慈善事業(yè)發(fā)展的概況

山東是中華文明的重要發(fā)祥地。山東慈善文化最早的文字記載可追溯至《漢書·地理志》中有關(guān)周禮的規(guī)定：“周公始封，太公問‘何以治魯’？周公曰：‘尊尊而親親’”①。“親親”就是父慈子孝、兄友弟悌之類的倫理道德。及至春秋時期儒家“仁愛”、“民本”思想，山東公益慈善的理論及實踐發(fā)展歷經(jīng)幾千年的風(fēng)雨歷程而曲折向前，從政府廣設(shè)糧倉平糶賑災(zāi)、設(shè)置養(yǎng)濟(jì)院對鰥寡孤獨殘疾貧民進(jìn)行慈善救濟(jì)，到民間的州縣衛(wèi)所廣設(shè)普濟(jì)堂進(jìn)行社會救濟(jì)、基督教會創(chuàng)設(shè)私人盲啞學(xué)校對殘障人員開展教育自助，再到“丁戊奇荒”長達(dá)四年的災(zāi)像年間李金鏞等人發(fā)起設(shè)立江廣助賑局②開展義賑抗災(zāi)的慈善活動，源遠(yuǎn)流長的山東慈善事業(yè)不斷創(chuàng)新發(fā)展。

十二五時期，山東省慈善組織接受捐款近80億元，占GDP的比重0.01%，人均捐贈81.24元，資助善款70多億元③。根據(jù)所能查到的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)（山東民政2015統(tǒng)計公報），截至2014年底，山東省共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點和慈善超市2149個，占全國社會救助站、點和慈善超市總量（3.2萬個，其中慈善超市10174個）的6.72%。

根據(jù)北京師范大學(xué)中國公益研究院和深圳國際公益學(xué)院于2016年3月29日聯(lián)合發(fā)布的“中國慈善進(jìn)步指數(shù)2015”顯示，在慈善政策的制定實施和慈善事業(yè)的發(fā)展水平等綜合指標(biāo)的評測下，山東省連續(xù)三年位列全國前十，在慈善事業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境、組織發(fā)展、貢獻(xiàn)影響和社會參與方面，都取得了較大的進(jìn)步。

山東省慈善組織基本情況。2013年，山東省政府取消了業(yè)務(wù)主管部門和登記機關(guān)的雙重管理制度，允許其直接登記，極大地促進(jìn)了慈善組織的發(fā)展。

首先，慈善組織的網(wǎng)絡(luò)體系基本建立。截至2015年底，除數(shù)量龐大的草根組織外，山東省各級民政部門登記社會組織達(dá)到4.56萬個，占全國總量（60.6萬個）的7.52%，其中公益慈善類社會組織1.17萬個，占全國總數(shù)的26%。其中，省級公益慈善類社會組織99個，市級公益慈善類社會組織3525個，縣級公益慈善類社會組織8079個，涵蓋了災(zāi)害救助、教育救助、貧困救濟(jì)、扶老助困等各個領(lǐng)域?？傮w來看，山東慈善組織網(wǎng)絡(luò)體系覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)（街道），部分地區(qū)覆蓋到了村。

其次，慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與運行管理制度不斷完善。通過對慈善組織走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分慈善組織在市場化運作以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，相比較廣州、深圳等慈善事業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)較為緩慢。但在慈善事業(yè)不斷發(fā)展的背景下，慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不斷完善，決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)權(quán)責(zé)不明等問題逐步改善。

最后，社會組織服務(wù)機構(gòu)等配套機構(gòu)逐步完善。作為省民政廳批準(zhǔn)成立的全省性社會組織，山東省社會組織總會于2015年11月28日成立。該機構(gòu)設(shè)置的目的在于統(tǒng)籌全省社會組織資源、探索社會組織建設(shè)和發(fā)展的新路徑以及研究社會組織服務(wù)平臺建設(shè)，為社會組織能力建設(shè)與管理工作提供智力支持和理論保障。除此之外，在山東省內(nèi)泰安、青島等地都有政府資助的社會組織孵化基地，為統(tǒng)籌社會力量培養(yǎng)和支持社會組織發(fā)展提供平臺。

慈善事業(yè)從業(yè)人員的情況。根據(jù)課題組的調(diào)研數(shù)據(jù)分析，山東省內(nèi)當(dāng)前社會組織專職工作人員比重較少，有專業(yè)社會工作或公益慈善知識背景的從業(yè)人員更是少數(shù)。通過對慈善組織從業(yè)人員的年齡進(jìn)行分析，45～60歲年齡段的人數(shù)占慈善組織從業(yè)人員的絕大多數(shù)，占到57%，且相當(dāng)多的從業(yè)人員是兼職工作。慈善組織從業(yè)人員普遍存在的一個現(xiàn)象是收入水平較低、慈善事業(yè)專業(yè)化程度不高、人員的流動性不強，職業(yè)高層管理人員欠缺。在當(dāng)前的制度以及執(zhí)業(yè)背景下，慈善事業(yè)尚未以一個具有較強吸引力的行業(yè)存在，不能很好地吸引和留住人才。特別是在當(dāng)前階段，山東公益慈善人才的培養(yǎng)機制尚未穩(wěn)健運行，這些都不利于慈善事業(yè)持續(xù)、健康的發(fā)展。

山東省公益慈善事業(yè)參與的狀況。公益慈善事業(yè)的健康發(fā)展，需要自然人、企業(yè)和慈善組織等主體的有效參與。截至2015年末，山東常住人口達(dá)到9847.16萬人，登記注冊的志愿者人數(shù)超過400萬人，全年共有63.2萬人次在民政事業(yè)領(lǐng)域提供了154.5萬小時的志愿服務(wù)，其中人均志愿服務(wù)小時數(shù)0.0157，志愿服務(wù)比例0.64%。根據(jù)《山東新聞聯(lián)播》報道，全省居民年度人均消費水平19184元，而全省人均年度捐贈善款和實物的數(shù)額低于100元。

山東省內(nèi)各地市慈善事業(yè)參與現(xiàn)狀的調(diào)研問卷分析結(jié)果顯示，無論是從個人捐贈額度、人均志愿服務(wù)小時還是內(nèi)外資企業(yè)參與慈善事業(yè)的比重逐年增大，企業(yè)在社會責(zé)任履行過程中以各種方式積極參與慈善事業(yè)，對山東慈善事業(yè)的發(fā)展具有重要作用。

山東省慈善事業(yè)保障與配套措施情況。為促進(jìn)山東省慈善事業(yè)的進(jìn)一步健康發(fā)展，除了深入貫徹落實國家有關(guān)慈善事業(yè)發(fā)展的法規(guī)、政策外，山東省制定實施了一系列的規(guī)范性文件。此外，山東省政府歷年的《政府工作報告》中都有專門針對社會組織、公益慈善事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見和要求。2015年8月，《山東省人民政府關(guān)于貫徹落實國發(fā)［2014］61號文件促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》以及各地市隨后出臺的執(zhí)行意見中，對于慈善事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、資源供給、政策支持、慈善行業(yè)自律以及慈善事業(yè)監(jiān)管體系等方面明確了目標(biāo)要求，指明了具體的思路和方向，為山東省慈善事業(yè)的發(fā)展提供了政策支撐。

根據(jù)《山東省社會信用體系建設(shè)規(guī)劃（2015~2020）》，要“建立社會保障領(lǐng)域誠信制度。在救災(zāi)、救助、養(yǎng)老、社會保險、慈善、彩票等方面，建立全面的誠信制度，為社會保障營造良好的誠信環(huán)境”，“建立社會組織登記管理信息化系統(tǒng)，加強對社會組織的信用監(jiān)管，強化社會組織誠信自律”。由此，以法律的手段，將慈善和慈善相關(guān)主體的行為與誠信體系掛鉤，建立長效的監(jiān)督機制及制裁機制，督促慈善事業(yè)在誠實信用原則的基礎(chǔ)上健康發(fā)展。

2013年，山東省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)政府向社會力量購買服務(wù)辦法的通知》，對于政府購買服務(wù)提出了明確要求，其中就涉及到政府向公益慈善組織購買社會公共服務(wù)的原則和具體制度。

2015年8月，山東省民政廳機關(guān)試點以省級財政支持社會組織發(fā)展和購買社會組織公益慈善服務(wù)項目成交，這意味著山東省省級財政購買社會服務(wù)工作的成功嘗試。

2016年1月，山東省財政廳印發(fā)《山東省政府購買服務(wù)管理實施辦法》，就政府購買服務(wù)承接主體的條件、內(nèi)容、方式、績效評價、監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容作出評價。這些通知、辦法的出臺，為慈善組織承接政府購買服務(wù)活動提供了制度上的依據(jù)，為推動慈善組織的發(fā)展提供了制度上的依據(jù)。

山東省慈善事業(yè)發(fā)展存在的問題及原因分析

民眾現(xiàn)代公益慈善理念的欠缺導(dǎo)致公益慈善尚未以一種文化的形態(tài)，內(nèi)化于民眾的生活中?，F(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的一個重要標(biāo)志，是它不再立足于個案救助，而是舉社會之力致力于社會問題的研究與解決之上，而且更關(guān)注對社會問題根源的化解。它既可以采取捐款捐物的形式，又可以采取為社會組織、特定的社會群體和領(lǐng)域捐獻(xiàn)時間、精力和智慧等非貨幣的方式?，F(xiàn)代慈善事業(yè)根據(jù)課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有過半數(shù)的被調(diào)查人群選擇從自身能力出發(fā)做慈善，超過36%的被調(diào)查人群選擇在自己經(jīng)濟(jì)條件成熟的時候再去做慈善，而超過83%的被調(diào)查者具有參與志愿服務(wù)的熱情，但尚未常態(tài)化。根據(jù)費孝通先生的差序格局理論④，大多數(shù)的諸如助學(xué)、濟(jì)困等傳統(tǒng)的公益慈善活動是由群眾（家庭成員或者鄰里）自愿、自發(fā)的在小范圍的熟人社會中進(jìn)行，是由父母、宗族內(nèi)的親人向外擴(kuò)展，及至“眾人”，慈善事業(yè)的開展更多地體現(xiàn)為一種道德層面的互幫互助。而對于那些沒有私人聯(lián)系的受助群體，更多是由國家或者政府推動，公益慈善的理念尚未在普遍意義上內(nèi)化為民眾認(rèn)可和接受的公益慈善文化。

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致地區(qū)間慈善事業(yè)發(fā)展總體水平差距較大。十三五期間，山東省慈善事業(yè)發(fā)展整體上不均衡，省會城市及東部沿海地區(qū)相比較西部而言速度更快、社會效果更佳。但另一方面，慈善事業(yè)的發(fā)展又并未完全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成正比。山東省慈善事業(yè)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象亦較為明顯。在廣大基層農(nóng)村地區(qū)，慈善事業(yè)發(fā)展的速度及形態(tài)相比城市更為緩慢，慈善事業(yè)還不能作為社會保障的一種有效手段來推動社會問題的解決。

公益慈善人才的制約。人才問題一直是困擾公益行業(yè)的最大短板，是制約公益慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸。根據(jù)課題組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，山東省內(nèi)超過40%的慈善組織負(fù)責(zé)人是兼職或者業(yè)余時間做慈善，其公益慈善理念相對陳舊。公益慈善領(lǐng)域欠缺專門的規(guī)范公益慈善領(lǐng)域人員準(zhǔn)入與考核評估的具體制度，無法有效地調(diào)動慈善行業(yè)領(lǐng)域從業(yè)人員的工作積極性和創(chuàng)造力。特別是公益慈善領(lǐng)域低薪、不受尊重、非良性流動的就業(yè)環(huán)境導(dǎo)致慈善領(lǐng)域很難吸引有才能的人才，由此導(dǎo)致慈善事業(yè)很難創(chuàng)新發(fā)展。

政策環(huán)境方面，慈善事業(yè)發(fā)展所需的地方性法規(guī)的制定、創(chuàng)新方面相對滯后，特別是創(chuàng)新性的地方慈善政策的出臺較為緩慢，力度較小。在具體的制度設(shè)計上，慈善事業(yè)發(fā)展的市場化改革探索較為保守。如慈善組織可否將捐贈款項市場化運營、慈善信托、稅收抵免等制度的探索較為滯后，包括慈善組織、政府相關(guān)職能部門在內(nèi)的各類主體缺乏創(chuàng)造性的執(zhí)行與落實相關(guān)制度的熱情。在目前部分法律規(guī)范缺乏具體、可操作性的規(guī)定的情況下，法律在慈善事業(yè)發(fā)展中的引導(dǎo)、鼓勵作用很難發(fā)揮。

山東省慈善事業(yè)健康發(fā)展的法律政策建議

《慈善法》構(gòu)建了慈善行業(yè)整體制度框架，但慈善事業(yè)的健康發(fā)展，還需要各地區(qū)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際，制定落實相關(guān)配套制度、法規(guī)建設(shè)的協(xié)調(diào)方可更加有序推進(jìn)。在新的時代背景下，山東慈善事業(yè)的健康發(fā)展既要立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀，又要解放思想、開創(chuàng)性地吸收和借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的理念和制度。從法律的角度來考察山東省慈善事業(yè)的發(fā)展，更要嚴(yán)格界定、準(zhǔn)確區(qū)分法律在慈善事業(yè)發(fā)展不同方面所應(yīng)該發(fā)揮的作用及角色定位，促進(jìn)和保障山東慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

以法律的手段促進(jìn)慈善理念的宣傳與踐行?，F(xiàn)代公益慈善并非公民必須履行的法定義務(wù)，卻是公民踐行社會責(zé)任、致力于社會建設(shè)的重要渠道。如何以法律的形式，結(jié)合山東省慈善事業(yè)開展的多種形式，鼓勵培育和扶持慈善文化，引導(dǎo)公眾更加高效的參與慈善事業(yè)，是公眾慈善意識和創(chuàng)新慈善理念培養(yǎng)的重要方面。特別是要在準(zhǔn)確界定慈善事業(yè)發(fā)展相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論宣傳作用，充分發(fā)揮社區(qū)基層組織作為現(xiàn)代慈善事業(yè)的“最后一公里”的作用，其對于慈善文化和理念的傳播至關(guān)重要。“社區(qū)公益強調(diào)社區(qū)的自組織、有效參與及志愿行動。發(fā)展社區(qū)公益正是將公益慈善做實的重要手段和方向。”⑤

建立并完善慈善組織登記認(rèn)定、內(nèi)部治理以及信息公開等制度?！洞壬品ā窙]有明確規(guī)定慈善組織申請登記、變更的具體程序。由此，山東省應(yīng)該針對山東省社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀，特別是在民辦非企業(yè)單位向社會服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)化方面，細(xì)化具體程序和條件，為山東省社會服務(wù)機構(gòu)的健康發(fā)展提供明確的法律法規(guī)依據(jù)。在慈善組織的內(nèi)部治理方面，要強調(diào)以法律的手段鼓勵有條件的慈善組織建立并完善權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保障慈善組織的規(guī)范化運營。此外，以法定義務(wù)的方式要求慈善組織建立規(guī)范的年度報告與信息公開、財務(wù)會計制度，明確慈善組織未履行義務(wù)以及提供虛假信息的責(zé)任追究制度。

促進(jìn)和保障慈善人才隊伍建設(shè)。慈善事業(yè)的發(fā)展亟需加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)。公益慈善領(lǐng)域需要區(qū)別高端管理人才與普通公益從業(yè)者，建立公益慈善領(lǐng)域暢通的人才流入和流出機制是促進(jìn)公益慈善有序發(fā)展的最低要求。創(chuàng)新慈善人才培養(yǎng)與引進(jìn)機制，特別是對于慈善事業(yè)從業(yè)人員要開展培訓(xùn)，加大投入力度，為公益慈善事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展儲備力量。

加強配套政策和支持措施的建設(shè)和完善。慈善事業(yè)的發(fā)展需要金融機構(gòu)、國家行政機關(guān)等的支持和保障。由此，明確法律法規(guī)的具體規(guī)定，保障各職能部門協(xié)調(diào)落實法律、法規(guī)對于各基金會、企業(yè)、個人慈善活動的鼓勵、引導(dǎo)作用提升慈善稅收減免政策的可操作性，保障捐款人向慈善組織捐贈實物、有價證券、股權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)免征權(quán)利轉(zhuǎn)讓的相關(guān)行政事業(yè)性費用的政策，加強政策執(zhí)行的可操作性和靈活性。

慈善事業(yè)的發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然要求，也是社會保障制度的重要組成部分。從法律的視角對慈善事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行研究，針對慈善事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，有針對性的提出法律應(yīng)對策略，是依法治國、法治中國建設(shè)的內(nèi)在要求。如何在法律的保障下，更好地實踐“政府引導(dǎo)、社會參與、各方協(xié)作”的公益慈善新格局，有序推動公益慈善事業(yè)健康發(fā)展，是一項復(fù)雜的課題。課題組成員將密切關(guān)注山東慈善事業(yè)發(fā)展的狀況，以期對山東省慈善事業(yè)更好的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺研究院法學(xué)系，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺研究院人文學(xué)院；本文系山東省科技廳軟科學(xué)研究項目“山東省慈善事業(yè)發(fā)展的法律問題研究”的階段性成果，項目編號：2015RKA06010）

【注釋】

①肖愛樹：《山東歷史文化撮要》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008年，第38頁。

②周秋光，曾桂林：《中國慈善簡史》，北京：人民出版社，2006年，第37頁。

③以上數(shù)據(jù)來自山東省人民政府：《2015年山東省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

④費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：人民出版社，2015年，第30頁。

⑤中山大學(xué)中國公益慈善研究院智庫中心主任胡小軍在2015年6月9日“中國慈善論壇廣州峰會”上的發(fā)言。

責(zé)編 /王坤娜