預(yù)防式治理的扶貧方式是減災(zāi)治貧的發(fā)展方向

治理之道如何選擇，事關(guān)治理成效。在時(shí)間維度上，以主動(dòng)性和前瞻性為依據(jù)，可以將令人眼花繚亂的治理劃分為“被動(dòng)型治理（或稱為滅火式治理、運(yùn)動(dòng)式治理）”和“預(yù)防式治理”。被動(dòng)型治理更多指的是相關(guān)事務(wù)或事件已經(jīng)發(fā)生后治理主體所采取的應(yīng)對舉措，主動(dòng)性和前瞻性均不足，在一定意義上屬于“事后補(bǔ)救”的范疇。預(yù)防式治理則強(qiáng)調(diào)治理主體本著未雨綢繆的理念，在相關(guān)事務(wù)或事件尚未發(fā)生時(shí)，主動(dòng)采取各種手段和方式去進(jìn)行處理，力爭取得事半功倍的成效。

移民搬遷是非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)的重要方式，陜西移民搬遷工程對于我國加強(qiáng)各類災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的重要啟示價(jià)值在于“防范勝于治療”。“結(jié)構(gòu)式減災(zāi)”通常只能治標(biāo)而無法治本，非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)才是降低未來自然災(zāi)害損失的有效手段。[2]我國最早的醫(yī)書《黃帝內(nèi)經(jīng)》認(rèn)為，“不治已病治未病”，體現(xiàn)了重在預(yù)防的理念。如果說災(zāi)害（或者說風(fēng)險(xiǎn)）也是人類社會(huì)中的一種“疾病”，治療它的關(guān)鍵在于預(yù)防。老子所提出的主張，“為之于未有，治之于未亂”，所反映的也是一種重在預(yù)防的思想。正如有的學(xué)者所言，面對未來的發(fā)展以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)，減災(zāi)治貧要“跳出以往‘應(yīng)急救援、原地重建’傳統(tǒng)的治理型抗災(zāi)邏輯，政府要展現(xiàn)出足夠的魄力和遠(yuǎn)見，采取具有預(yù)見性的減災(zāi)策略。”[3]就是說，避災(zāi)扶貧移民搬遷活動(dòng)不是被動(dòng)型的治理舉措，而是主動(dòng)型、預(yù)防式的治理路徑；它在具體執(zhí)行中雖然還存在一定的問題，但是已顯示出前瞻性、主動(dòng)性的特點(diǎn)，展現(xiàn)出減災(zāi)致貧的未來發(fā)展方向，具有廣闊的發(fā)展前景。

陜西移民搬遷還表明，減少風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)境改善和擺脫貧困的重要結(jié)合點(diǎn)，政府在這一進(jìn)程中可以扮演更加積極、更具智慧的角色，而不是被動(dòng)的應(yīng)對者，更不能只是充當(dāng)“滅火者”的角色。改善環(huán)境、擺脫風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)的重要手段，也是政府職能的重要體現(xiàn)。陜南的大規(guī)模移民搬遷安置政策已超越“擺脫貧困”的理念和做法，高位推動(dòng)進(jìn)行“看真貧、扶真貧、真扶貧”，其本質(zhì)特征在于“擺脫風(fēng)險(xiǎn)”或者說“減少風(fēng)險(xiǎn)”。它不僅改善了陜南山區(qū)生態(tài)環(huán)境，也推動(dòng)了精準(zhǔn)扶貧；讓居民既遠(yuǎn)離了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，也更好地融入現(xiàn)代社會(huì)。從政策制定的出發(fā)點(diǎn)來看，陜南避災(zāi)移民搬遷政策實(shí)施既要擺脫以地質(zhì)災(zāi)害為主的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“挖險(xiǎn)根”的目的，也要擺脫以經(jīng)濟(jì)貧困為核心的貧困風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“拔窮根”的落腳點(diǎn)。這種理念和行為其實(shí)已經(jīng)跨越了“被動(dòng)型治理”，朝著“預(yù)防式治理”的方向有力邁進(jìn)。它背后所反映的是政府職能主動(dòng)性轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，現(xiàn)代政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療。[4]”發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用這一基本背景和大趨勢下，陜西移民搬遷所揭示的邁向預(yù)防式治理之道或許能夠提供有益的啟示。預(yù)防式治理對于減少治理風(fēng)險(xiǎn)、減輕公共部門負(fù)擔(dān)和增強(qiáng)治理的主動(dòng)性等具有不可忽視的價(jià)值。

移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化要成為中國新型城鎮(zhèn)化的重要推進(jìn)模式之一

城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式關(guān)系到“鄉(xiāng)土中國”邁向“城鎮(zhèn)中國”的進(jìn)度和水平。2011年5月正式啟動(dòng)的史無前例的陜南避災(zāi)移民搬遷工程，規(guī)模宏大、類型復(fù)雜、持續(xù)時(shí)間長，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路在秦巴山集中連片特困地區(qū)因地制宜的深入實(shí)施和表率。作為涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共服務(wù)保障、文化等諸多層面的陜西移民搬遷工程體現(xiàn)了不再“簡單復(fù)制農(nóng)村”的老路，而是強(qiáng)調(diào)通過集中安置的方式以及“三靠近”原則（靠近城鎮(zhèn)、靠近園區(qū)、靠近中心村）來實(shí)現(xiàn)移民搬遷和城鎮(zhèn)化相結(jié)合道路。在這一過程中，突出“以產(chǎn)定搬、以搬促城、產(chǎn)城融合”的移民搬遷思路，各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等規(guī)?；氖袌鼋?jīng)濟(jì)形態(tài)，形成了較為有力的產(chǎn)業(yè)支撐，同時(shí)新型籌資模式、社區(qū)化治理、信息化管理系統(tǒng)，這些都有利于移民搬遷安置活動(dòng)，也有利于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過5年多的實(shí)踐探索顯示：開展移民搬遷活動(dòng)是快速提升貧困山區(qū)城鎮(zhèn)化水平的有效路徑，更是推動(dòng)就地（就近）城鎮(zhèn)化的有力舉措。在移民搬遷中有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不僅有利于增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，也顯著提升了城鄉(xiāng)發(fā)展活力，還有助于集中連片特困地區(qū)減少貧困及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。