【摘要】網(wǎng)約車新規(guī)所反映出來的種種改革糾結(jié)，包括新舊之間、放管之間、統(tǒng)分之間的糾結(jié)，表明這一改革將會(huì)是一個(gè)多階段的重復(fù)博弈。新規(guī)不是改革的結(jié)束，而是一個(gè)新的開始。2016年11月1日，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》將開始實(shí)施，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐展開的過程將提出更多的問題，這個(gè)過程是一個(gè)重要的“政策學(xué)習(xí)”過程。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)約車 改革 政策分析

【中圖分類號(hào)】C913

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革充滿糾結(jié)

2016年7月28日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱網(wǎng)約車新規(guī)）。網(wǎng)約車新規(guī)的靴子落地，標(biāo)志著政策層面對網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”這種共享經(jīng)濟(jì)模式的一種方向性認(rèn)同，從而為網(wǎng)約車到底是合法還是違法的利益博弈做了一個(gè)小結(jié)。然而，網(wǎng)約車新規(guī)的出臺(tái)，并不是對網(wǎng)約車政策討論的結(jié)束；恰恰相反，在網(wǎng)約車獲得合法性承認(rèn)之后，如何選擇有效率的、公平的監(jiān)管，必然成為新的政策分析的開始。

這正是我們在網(wǎng)約車新政出臺(tái)后所看到的。就在新政出臺(tái)之后，法律界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界和政策分析專家已經(jīng)就這一新規(guī)展開了更為密集和激烈的討論。

這一波新的有關(guān)網(wǎng)約車政策分析的討論，首先高度肯定了新政對網(wǎng)約車合法性的認(rèn)同。不過，在這一共同認(rèn)知之外，人們對網(wǎng)約車新政所選擇的政策工具、監(jiān)管方式以及在此背后的動(dòng)機(jī)，表示出很大的失望和質(zhì)疑。集中表現(xiàn)為幾個(gè)方面：第一，將網(wǎng)約車納入出租汽車范疇而選擇監(jiān)管政策，這到底是擁抱“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代共享經(jīng)濟(jì)的改革，還是一種代表傳統(tǒng)既得利益的“規(guī)制俘獲”（regulatory capture）？第二，采用經(jīng)營許可證、運(yùn)輸證、網(wǎng)約車駕駛證等“三證”管理的許可模式對網(wǎng)約車進(jìn)行規(guī)制是否必要？這與政府正在推進(jìn)的簡政放權(quán)系統(tǒng)性改革的方向是否一致？第三，網(wǎng)約車作為城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)的新內(nèi)容，是中央事權(quán)的范圍還是地方性事務(wù)？與此相關(guān)的，對網(wǎng)約車的管理，到底應(yīng)當(dāng)由中央進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”還是應(yīng)當(dāng)由地方根據(jù)不同需要而進(jìn)行在地化的管理？

應(yīng)當(dāng)說，對新政的討論和質(zhì)疑，并非意味著對一項(xiàng)剛剛出臺(tái)的政策的顛覆與否定。從政策制定過程看，這其實(shí)是一種正?，F(xiàn)象。任何一項(xiàng)公共政策制定都牽涉方方面面的利益和與此相關(guān)的方案選擇，因此政策制定過程并非一次性博弈，而是階段性的重復(fù)博弈過程，構(gòu)成一種“政策圓環(huán)”（policy cycling）。對已有的政策進(jìn)行評(píng)估，通過政策的具體落實(shí)和實(shí)施進(jìn)一步評(píng)估其有效性和效益，從而進(jìn)行政策調(diào)整，構(gòu)成政策制定的圓環(huán)。因此，這樣的政策討論，不應(yīng)被當(dāng)做“馬后炮”，而是新的政策改進(jìn)的開始。

政策分析所指出的“政策圓環(huán)”，意味著所有的政策制定都只是間斷性的而非一勞永逸。這就是說，政策的制定很難一步到位。其原因有很多方面，主要可歸納為兩類：其一是技術(shù)和策略性的，例如信息短缺、規(guī)制工具陳舊、路徑依賴等；其二是立場性的，例如如何處理改革中現(xiàn)有利益格局與新興利益的關(guān)系，如何配置各方主體的權(quán)責(zé)利等。因?yàn)檫@些現(xiàn)實(shí)問題的存在，改革中的政策制定往往充滿糾結(jié)。

新與舊的糾結(jié)

網(wǎng)約車行政的改革首先面臨如何對待新興的網(wǎng)約車與現(xiàn)有的出租車之間的利益競爭。這當(dāng)然不是一個(gè)簡單的選A還是選B的問題。傳統(tǒng)的出租車管理體制涉及到地方政府、出租車公司、出租車司機(jī)、地方管理部門等主體的利益，這些利益在長期的過程中已經(jīng)存在。網(wǎng)約車所具有的技術(shù)優(yōu)勢和模式優(yōu)勢，使現(xiàn)有利益格局面臨崩潰。

一種理想化的政策方案是徹底放開網(wǎng)約車，使兩者進(jìn)行競爭。然而這種政策選擇的結(jié)果必然是對傳統(tǒng)利益格局產(chǎn)生即刻的、顛覆性的影響，而這種基于競爭效用的改革方案可能面臨巨大的社會(huì)和地方政治層面的風(fēng)險(xiǎn)。僅舉一例：數(shù)據(jù)顯示，目前全國共有出租車駕駛員約260萬人，如果全面放開網(wǎng)約車，這260萬人面對網(wǎng)約車的競爭成本優(yōu)勢，將陷入巨大困境。或許我們可以爭辯：這些人可以去開網(wǎng)約車。但不幸的是，這些出租車司機(jī)絕大多數(shù)并不具備擁有私家車的經(jīng)濟(jì)能力，從而也未必能失之東隅而收之桑榆。從政策影響評(píng)估看，新與舊的利益如何平衡，是政策制定者面臨的巨大糾結(jié)。

在這一問題上，需要謹(jǐn)慎考慮如何超越新與舊的零和博弈困境。網(wǎng)約車新規(guī)在這一方面的處理是承認(rèn)網(wǎng)約車的合法性，但將網(wǎng)約車納入出租車進(jìn)行管理，對網(wǎng)約車采用類似出租車管理的許可模式。同時(shí)，對出租車管理，新規(guī)也提出要改革原有的出租車管理體制，比如對出租車特許經(jīng)營權(quán)無償獲得，但必須規(guī)定期限等。這種貌似“各打五十大板”的方案選擇，反映出政策妥協(xié)，其背后主要是考慮如何權(quán)衡新與舊之間的利益緊張。應(yīng)該說，這種妥協(xié)并不能產(chǎn)生理想的政策方案，但放在給定的時(shí)空和現(xiàn)實(shí)背景中，我們也不應(yīng)簡單否定這種利益妥協(xié)的努力。

放與管的糾結(jié)

在承認(rèn)網(wǎng)約車合法性地位的前提下，新政對網(wǎng)約車的監(jiān)管采用了“三證”管理，即對于網(wǎng)約車的線下服務(wù)，網(wǎng)約車平臺(tái)要根據(jù)經(jīng)營區(qū)域向相應(yīng)的出租車行政主管部門申請經(jīng)營許可證；網(wǎng)約車駕駛員需要申請網(wǎng)約車駕駛員證；從事網(wǎng)約車業(yè)務(wù)的車輛需要申請網(wǎng)約車運(yùn)輸證。“三證”管理模式迅速收獲嗆聲一片。

對于“三證”管理模式的批評(píng)歸納起來主要有：對許可證管理的迷信；背離了簡政放權(quán)和減少市場準(zhǔn)入監(jiān)管的大方向；增加監(jiān)管成本；違背“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)模式的規(guī)律等。這些批評(píng)者主張“三證”管理并無必要，應(yīng)當(dāng)通過“政府管平臺(tái)、平臺(tái)管實(shí)際和車輛”的分散化監(jiān)管模式來進(jìn)行網(wǎng)約車的管理。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這些政策批評(píng)無論在改革的方向?qū)用孢€是在管理的技術(shù)層面，都具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴；氐角懊嫠f的政策制定過程的“圓環(huán)”，我們應(yīng)當(dāng)將目前的監(jiān)管模式和策略選擇，僅僅當(dāng)做一個(gè)“過渡性”的權(quán)宜之計(jì)。未來的網(wǎng)約車改革2.0版本，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管模式的優(yōu)化作為核心的政策議題。

但在當(dāng)下，這種“三證”管理其實(shí)反映出政策制定中的手段選擇的糾結(jié)。對于網(wǎng)約車，指導(dǎo)性原則到底是放還是管？技術(shù)上，放到何種程度？這些問題的處理也涉及到很多方面的因素考量及權(quán)衡。如前文所說，一個(gè)重要的考量其實(shí)是立場性的。也就是說，立場決定了策略。既然對傳統(tǒng)出租車和網(wǎng)約車選擇了妥協(xié)性方案，那么在監(jiān)管方案上自然要加以體現(xiàn)，不可能全面放開。另外，政府監(jiān)管的路徑依賴也是一個(gè)必須承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)問題。在技術(shù)層面，政府監(jiān)管部門還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的新挑戰(zhàn)，其結(jié)果是在監(jiān)管技術(shù)上仍然限于用傳統(tǒng)的監(jiān)管技術(shù)來應(yīng)對新問題。這一情形不僅反映在我們看到的網(wǎng)約車行政的監(jiān)管模式和手段中，其實(shí)早已存在于對互聯(lián)網(wǎng)言論和傳播的監(jiān)管、對諸如淘寶等B2C平臺(tái)交易模式的監(jiān)管以及新興的P2P交易模式的監(jiān)管。簡單地說，政府監(jiān)管部門新的監(jiān)管技術(shù)和手段的能力不足，強(qiáng)化了其路徑依賴的偏好。在某種意義上，網(wǎng)約車改革不僅要改革出租車管理體制，或許更根本的是再一次提醒我們政府管理技術(shù)創(chuàng)新和能力建設(shè)的緊迫性及重要性。