【摘要】城鄉(xiāng)一體化是逐步消除城鄉(xiāng)差距的主要途徑，經(jīng)過多年的實(shí)踐，具體的路徑主要可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：減弱戶籍制度的束縛；提高社會保障公平性；促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展；改善農(nóng)村文化生活環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 戶籍 教育

【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

為什么要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)一體化的提出，源于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制。這種二元體制早在二十世紀(jì)五十年代就開始形成，當(dāng)時(shí)提出優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”為工業(yè)化積累資金，并采取城市偏向性的政策保證城市優(yōu)先發(fā)展。因此，形成了一套城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制，包括城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、就業(yè)制度、生活福利制度等。制度壁壘的存在造成了城鄉(xiāng)在居民收入、社會保障、教育資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的巨大差距。

第一，城鄉(xiāng)收入差距。改革開放前期，國家實(shí)施趕超戰(zhàn)略，建立了多種制度促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門的剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，從而保障重工業(yè)的快速發(fā)展。這些制度安排具有明顯的城市偏向，經(jīng)過長期的發(fā)展積累，城鄉(xiāng)之間的資源配置、人力資本、生產(chǎn)方式、技術(shù)條件等產(chǎn)生了巨大的差距。雖然我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，但是由于以上差距的長期存在，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，收入分配存在不均衡，城鄉(xiāng)居民收入的差距呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。有研究表明，中國城鄉(xiāng)居民收入比為3.3:1，城鄉(xiāng)收入的差距是中國居民收入差距不斷擴(kuò)大的最主要因素，約占全國收入差距貢獻(xiàn)率的一半。

第二，城鄉(xiāng)社會保障差距。首先，城鎮(zhèn)建立了包括醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)等一系列社會保障制度，可以滿足城市居民的需求。而在農(nóng)村，不僅社會保障的種類相對匱乏（例如，失業(yè)和工傷保險(xiǎn)制度缺失），既有的社會保障制度也沒有積極推行，或者發(fā)展并不完善。其次，社會保障資源的配置也失衡，加之市場調(diào)節(jié)具有趨利性，資源的配置整體向高發(fā)達(dá)區(qū)域和高收入人群傾斜。最后，由于城鄉(xiāng)社會保障的差異，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工的社會保障并不能隨之轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致大量農(nóng)民工的社會保障缺失，多數(shù)農(nóng)民享受不到平等的城市化待遇。

第三，城鄉(xiāng)教育資源差距。由于改革開放前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市偏向，國家教育政策制定和教育資金的投入也具有城市偏向，形成了城鄉(xiāng)二元教育體制。城市居民享有的教育資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村居民，農(nóng)村教育設(shè)施落后、教師匱乏、課程設(shè)置單一，甚至在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，義務(wù)教育都難以順利開展。農(nóng)村學(xué)生想接受良好的教育必須花費(fèi)高額的成本到城市學(xué)校借讀，導(dǎo)致家庭的教育負(fù)擔(dān)增大。城市的重點(diǎn)院校可以獲得國家大量的財(cái)力、物力支持，一些教育機(jī)構(gòu)也選擇在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)投資，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的教育在資源配置與形式等方面的差距進(jìn)一步增大。

第四，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距。近年來，雖然農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也在逐漸完善，但是與城市相比仍然存在差距。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)村居民仍然面臨著出行不便、飲水不安全、能源不足等基本的生活保障問題。在遇到干旱等自然災(zāi)害時(shí)，甚至?xí)媾R絕收的境地，更不用說綠化、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要路徑

2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，而城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。在城鄉(xiāng)一體化相關(guān)政策的指導(dǎo)下，中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展經(jīng)過多年的實(shí)踐，具體的路徑主要可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

第一，減弱戶籍制度的束縛。從整個(gè)國家實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的路徑來看，逐步減弱戶籍制度的束縛是減少因戶籍制度造成的城鄉(xiāng)居民差別化待遇的主要特征。例如，成都市出臺了《關(guān)于全域成都統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，將“一元化”戶籍管理制度作為突破口，逐步對全市戶籍人口取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，統(tǒng)稱為居民戶口，按居民的實(shí)際居住地統(tǒng)一登記戶口。農(nóng)民除享受城市居民的待遇以外，在現(xiàn)行政策條件下，作為農(nóng)民身份的土地收益權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)分配權(quán)保持不變。建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，使農(nóng)民享受到與城市居民相同的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的政策優(yōu)惠。

第二，提高社會保障公平性。各地區(qū)將擴(kuò)大社會保障的覆蓋面，將提高社會保障的公平性作為在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中的主要任務(wù)。以北京市為例，北京市實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源城鄉(xiāng)均等化的總體戰(zhàn)略可以歸納為，在促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向外轉(zhuǎn)移的同時(shí)，抑制中心城區(qū)醫(yī)療資源的擴(kuò)增，并提升郊區(qū)縣原有醫(yī)療存量資源的水平；采用部分三甲醫(yī)院搬遷、一院兩區(qū)、托管等以城帶鄉(xiāng)的方式促進(jìn)醫(yī)療資源配置的均等化。在 “十一五”期間，《北京市“十一五”時(shí)期衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，原則上城市四環(huán)路以內(nèi)不再新辦各級醫(yī)院，并控制現(xiàn)有公立醫(yī)院規(guī)模。在“十二五”期間，北京市對于醫(yī)療資源規(guī)劃更加嚴(yán)格，規(guī)定五環(huán)內(nèi)不再新建和擴(kuò)建床位在800張以上的公立綜合醫(yī)院，嚴(yán)格控制公立醫(yī)院的建設(shè)規(guī)模和中心城區(qū)醫(yī)院的擴(kuò)建規(guī)模；鼓勵(lì)新增醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)先向城市發(fā)展新區(qū)和城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)布局，集中解決大型居住區(qū)、定向安置房地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、重點(diǎn)功能區(qū)等地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源配套問題，以強(qiáng)制性措施鼓勵(lì)醫(yī)療資源向農(nóng)村地區(qū)“流動”。

第三，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)教育一體化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心組成部分，其直接目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，提供城鄉(xiāng)均等的公共教育服務(wù)。近年來，我國各地區(qū)陸續(xù)開展了城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展改革，并取得了較為明顯的成果。實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)教育一體化實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育資源的統(tǒng)籌，使有限的教育資源在城鄉(xiāng)間進(jìn)行合理的流動、共享，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，提升了城鄉(xiāng)教育績效。以北京市為例，2012年北京市制定了《北京市城鄉(xiāng)新區(qū)一體化學(xué)校建設(shè)管理辦法》，指出城鄉(xiāng)新區(qū)一體化學(xué)校建設(shè)的目標(biāo)是通過引入優(yōu)質(zhì)的教育資源，在農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和城市發(fā)展新區(qū)建設(shè)一批優(yōu)質(zhì)中小學(xué)校，加快實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。自2012年以來，北京市政府連續(xù)三年推進(jìn)城鄉(xiāng)新區(qū)一體化學(xué)校建設(shè)，截至目前，已累計(jì)在城鄉(xiāng)結(jié)合部、人口聚集區(qū)、城鄉(xiāng)新區(qū)等學(xué)位不足、優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺的地區(qū)新建、改建了65所一體化學(xué)校，新增學(xué)位4萬余個(gè)，在一定程度上緩解了優(yōu)質(zhì)教育資源供需矛盾，推動了城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

第四，改善農(nóng)村文化生活環(huán)境。新農(nóng)村的建設(shè)，成為了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的主要任務(wù)。政府的財(cái)政預(yù)算、支出需要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新需求，轉(zhuǎn)變之前“先城市、后農(nóng)村”的慣性策略，重點(diǎn)提高農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，豐富農(nóng)民的文化生活，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。因此，各地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化路徑的另一主要特點(diǎn)即為改善農(nóng)村文化生活環(huán)境。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸；改善農(nóng)村的生活環(huán)境，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改變農(nóng)村面貌。例如，江西贛州開發(fā)區(qū)打破傳統(tǒng)村落的界限，完善社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，聯(lián)村聯(lián)組，適度集中連片建設(shè)新社區(qū)，合理布局教育、醫(yī)療衛(wèi)生、通信廣電、文化體育、鄰里中心等社會事業(yè)設(shè)施，探索社區(qū)新型管理模式。重點(diǎn)開展了村改居、和諧村落社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，在完善各項(xiàng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，加快農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變進(jìn)程。

（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國人民大學(xué)博士喬慧對此文亦有貢獻(xiàn))

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化》，人民網(wǎng)，2015年5月2日。

責(zé)編/劉瑞一 美編/于珊

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