【摘要】公眾參與是民主政治的重要形式，它既是實現(xiàn)公民權(quán)利的途徑，也是限制公共權(quán)力的手段。我國公民參與行政的制度經(jīng)歷了從無到有的過程，并形成一定的制度框架來保障公民參與行政的權(quán)利，但在目前的實踐中依然面臨諸多困境，需要探索新的實現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】公民參與  民主政治   公民權(quán)利   

【中圖分類號】D035   【文獻標(biāo)識碼】A

公民參與行政是在現(xiàn)代民主政治的背景下展開的，具備公共理性的公民通過一定的渠道影響國家行政機關(guān)的公共行政行為，起到干預(yù)公共決策和執(zhí)行的作用，促使政府的公共行政活動更加符合大眾的利益。我國公民參與行政是從新中國成立之初發(fā)起的，經(jīng)過自上而下的推動而發(fā)展，是我國民主政治和政治體制改革的重要內(nèi)容。但在中國特色社會主義民主政治建設(shè)中，公民參與行政的內(nèi)容、途徑等依然處于探索發(fā)展階段，目前的公民參與行政制度也在實踐中遇到諸多困難，因此當(dāng)下探討我國公民參與行政的新路徑，對于中國特色社會主義民主政治建設(shè)有重要意義。

我國公民參與行政的類型與具體路徑

我國公民參與行政的類型。一是決策性參與，即公民參與公共決策過程，如在法律法規(guī)制定、公共政策出臺等重大事項中，引入公民參與機制，進行共同商議。這是公民表達自己利益的重要途徑，也能保證政府決策的科學(xué)性。

二是聽證性參與，即政府通過舉辦聽證會的形式讓公眾參與決策制定的環(huán)節(jié)。與決策性參與相比，聽證性參與有一定的消極性，聽證性參與只是公民聽取政府如何決策而并不提出自己的意見，但決策性參與是公民與政府協(xié)商共同制定公共決策。

三是咨詢性參與，這是政府掌握民意的重要途徑，一般政府為了解決某項公共問題、協(xié)商各方利益而向公眾咨詢，它是政府征求大眾意見、集思廣益的一種方式，并不直接影響政府決策。

我國公民參與行政的具體路徑。一是行政聽證，它是在公共決策出臺之前，行政機關(guān)需要告知行政相對人做出決策的理由及聽證權(quán)利，行政相對人則提出自己的意見并提供證據(jù)，行政機關(guān)聽取意見并做出反應(yīng)的一種制度。我國深圳市最早在上個世紀(jì)90年代踐行這一制度，之后聽證形式在全國獲得推廣。目前行政聽證形成了行政決策聽證、具體行為聽證以及價格聽證三種主要的形式。行政決策聽證主要是就公共政策、法律法規(guī)的出臺進行聽證，具體有立法聽證和公共政策聽證。具體行為聽證，主要是就行政許可、行政處罰、行政強制、行政給付、政治征收等具體的行政行為舉行聽證會。價格聽證主要是針對那些自然壟斷經(jīng)營商品的價格、公益性服務(wù)的價格進行聽證，價格聽證由政府主持，主要是聽取經(jīng)營者、消費者等有關(guān)方面的意見。

二是民主懇談形式，是指政府在公共決策中秉持協(xié)商民主的理念，將公民納入決策過程，聽取其對公共議題的意見，這是基層公民參與行政常采用的方式。在民主懇談形式中，公民是參與的主體，而政府主要是扮演傾聽者的角色，它發(fā)端于我國的基層民主探索，是一種非正式協(xié)商的形式。目前我國的民主懇談已經(jīng)有民主溝通會、決策議事會、決策聽證會、重要建議論證會、回復(fù)會等幾種重要方式。

三是公眾評議政府，即由政府來主導(dǎo)，向社會公眾發(fā)出評議意見表、問卷等，收集被評議部門在履行職責(zé)、工作效率、服務(wù)質(zhì)量、廉潔行政、政務(wù)公開等方面信息，作為被評議部門績效考核的根據(jù)。

我國公民參與行政的不足

首先，公民參與行政起步晚，實踐滯后。相比西方國家悠久的民主歷史，我國的民主政治起步晚一百多年，在制度設(shè)計、法律法規(guī)、運行機制等方面的建設(shè)還并不完善，這也阻礙了公民參與行政的實踐，很多公民在參與行政中秩序混亂，而且參政議政能力并不強，他們對公共決策難以提出理性的、有建設(shè)性的建議，造成我國的公民參與行政有一定滯后性。

其次是我國公民參與行政的途徑單一，且參與廣度不足。從公民參與行政的類型與形式來看，我國公民參與行政的途徑較為多樣化，但在實踐中，公眾可以參與行政的渠道是十分單一的，尤其是在基層民主中，公眾缺乏參與行政的途徑，有的地方政府甚至排斥公民參與公共決策。公民參與行政的廣度主要表現(xiàn)在兩個方面，一是參與的人數(shù)，二是參與的事項范圍。從我國公民參與行政的總體情況來看，參與行政的公民數(shù)量并不多，而且很多公民參與并不是公民直接參與，而是由公民推選的代表來參與行政。在參與事項上一般都是涉及公共決策的領(lǐng)域，很少參與政府行政的其他事項。

最后，我國公民在參與行政中存在行為不規(guī)范的問題。在很多公民參與行政活動中，公民常常是被動接收相關(guān)信息，缺乏主動獲取信息的積極性，這一方面是因為缺乏政府信息公開制度的支撐，另一方面則是因為公民缺乏主動參政議政的意識。在這種情況下，公民在參與行政過程中，由于缺乏足夠的信息支撐，很難就公共決策作出理性判斷。

我國公民參與行政路徑構(gòu)建的策略

健全公民參與行政的制度體系。公民參與行政的本質(zhì)是能夠與政府進行平等的對話與溝通，而要確保公民能夠有序參與行政，必須制定剛性與靈活性兼具的參與制度。首先要從法律上確保公民參與行政的合法性，可以將公民參與行政寫入憲法。其次是各級政府應(yīng)制定有關(guān)公民參與行政的原則、內(nèi)容和形式的制度，促使公民根據(jù)相關(guān)制度有序參與公共事務(wù)。總體而言，公民參與行政的制度體系應(yīng)包含三個部分的內(nèi)容：基礎(chǔ)性制度、參與過程的具體規(guī)則、監(jiān)督追究機制。

完善政府信息管理制度。公民參與行政的前提是公民有足夠的渠道獲取相應(yīng)的信息，因此只有政府公開有關(guān)公共決策的信息，確保公民的知情權(quán)，公民參與行政的行為才真正有效，而非流于形式。但目前我國政府卻存在一定程度的信息資源壟斷，限制信息流通渠道，公民無法充分獲取與自身利益相關(guān)的信息，也不能夠?qū)φM行有效監(jiān)督。所以，要推動公民參與行政的路徑建設(shè)，必須打破政府的信息壟斷，使之以開放的理念公開政務(wù)信息，接納公民的參與行政行為。要提升政府的信息管理制度，必須對我國現(xiàn)有的《政府信息公開條例》進行修訂，強化政府的信息公開責(zé)任，并對違規(guī)的政府部門加大處罰力度。在政府信息公開機制設(shè)計上，要豐富公民獲取信息的渠道，提升政務(wù)信息公開速度，公布更為全面的信息內(nèi)容。

加強我國公民參與行政的強度。針對目前我國公民參與行政的影響力弱的現(xiàn)象，必須采取一定的措施，加強公民參與行政的深度與強度，使之在有序參與的前提下，能夠發(fā)揮影響政府公共決策的作用。目前我國公民參與行政大多還處于告知、咨詢的階段，并非真正的公民參與行政，但根據(jù)目前我國民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀以及公民參政議政的能力，我國的公民參與行政也不可能飛躍到公民完全控制政府決策的高層次參與階段。所以，我國公民參與行政的強度應(yīng)該與我國國情相符，采取適度原則。我國可以成立專門的公眾參與機構(gòu)，引導(dǎo)公民有序參與行政事務(wù)，這既能保證公民參與行政的深度，也能避免無序的參與行政所帶來的社會混亂。

培育公民政治素養(yǎng)。我國公民參與行政的開展舉步維艱。要改變這一現(xiàn)狀，必須提升我國公民的政治素養(yǎng)，加快公民社會建設(shè)。在公民文化教育中，應(yīng)培養(yǎng)公民平等、權(quán)利義務(wù)等觀念，減少其對政府的依賴順從心理，使之具備平等意識、權(quán)利意識，積極主動通過各種參與行政的路徑去維護自身合法權(quán)益，影響政府公共決策。此外，我國還應(yīng)支持非政府組織的發(fā)展，這一方面能夠起到引導(dǎo)公眾參與行政的行為，另一方面第三方組織在參與行政的活動中更加專業(yè)化，能夠比公民個體產(chǎn)生更大的影響力，也能夠推動我國公民參與行政的發(fā)展。

（作者單位：山西大同大學(xué)政法學(xué)院）

【參考文獻】

①麻寶斌：《中國行政文化：特征、根源于變革》，《行政論壇》，2013年第5期。

責(zé)編/周曉燕  劉芋藝（見習(xí)）    美編/李祥峰

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