受困于規(guī)制的“互聯(lián)網(wǎng)+”
盡管打車軟件受到使用者歡迎，也受到資本的青睞，但不幸的是，規(guī)制部門卻表現(xiàn)出異常的謹(jǐn)慎，各地運管部門甚至還時不時發(fā)動打擊私家車從事專車業(yè)務(wù)的執(zhí)法大檢查。一個最為直接的解釋是，運管部門只是執(zhí)法者，只要現(xiàn)有關(guān)于出租車的規(guī)制規(guī)則沒有發(fā)生變化，它就會對很多非法營運行為進(jìn)行查處。
不過在我看來，這種解釋盡管有一定道理，但更可能的原因是專車的出現(xiàn)改變了原有出租車行業(yè)的格局，讓原先出租車行業(yè)最珍貴的資產(chǎn)一牌照的租值大幅度降低。
根據(jù)集體行動邏輯，大量從專車受益的人群無法得到很好的組織，而傳統(tǒng)出租車行業(yè)的受益者卻有良好的集體行動邏輯，也正因為如此，受公眾支持的專車服務(wù)卻在法律上處于劣勢：各地政府并沒有放松規(guī)制，降低出租車的準(zhǔn)入門檻；相反，很多地方政府還在嚴(yán)厲打擊專車。
同時必須注意的一個現(xiàn)象是，那些傳統(tǒng)上高度受規(guī)制的行業(yè)卻抵制甚至仇視“互聯(lián)網(wǎng)+”，但原本很少受規(guī)制的行業(yè)卻樂見“互聯(lián)網(wǎng)+”的出現(xiàn)，甚至還會擁抱這種變化。
比如說線下的中國義烏小商品城成交額高居中國第一，由于互聯(lián)網(wǎng)的沖擊，義烏小商品城的銷售額增速明顯下降。為了讓客戶不至于因為互聯(lián)網(wǎng)而減少，中國義烏小商品城還特意開發(fā)“義烏購”網(wǎng)站，力求“把全球最大的實體市場一義烏小商品批發(fā)市場搬上網(wǎng)，獨有商鋪360°全景展示，讓人身臨其境逛市場。”
為什么兩者差距如此之大？很重要的一個原因是在那些原先就較少受規(guī)制的行業(yè)，從業(yè)者會 天然地?fù)肀Щヂ?lián)網(wǎng)，因為這樣會提高其效率；而那些高度受規(guī)制的領(lǐng)域，一旦碰上“互聯(lián)網(wǎng)+”，原先通過規(guī)制而形成的租值就會受到?jīng)_擊。
出租車公司反對私家車進(jìn)入專車服務(wù)的真正原因是這會降低其牌照租值，而出租車司機反對私家車接入專車服務(wù)的一個理由是這樣可能會降低其收入……正是基于此，他們把利益問題轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓡栴}，甚至有出租車從業(yè)者認(rèn)為，允許私家車進(jìn)入專車服務(wù)會影響300萬出租車從業(yè)者的利益。
但問題在于，在保護(hù)300萬出租車從業(yè)者利益的同時，卻有數(shù)以億計消費者的利益被侵害。于是，這就出現(xiàn)了一個非常有意思的現(xiàn)象：當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)往線下發(fā)展時，那些原本就較少準(zhǔn)入門檻的行業(yè)會擁抱這種變化；而原本高度規(guī)制的行業(yè)則是以各種理由抵制這種變化。
事實上，這種困境并只是在專車服務(wù)上出現(xiàn)，只不過它每天與諸多的市民出行打交道，因此表現(xiàn)得格外明顯。
當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)向線下延伸時，它固有的消滅信息不對稱屬性必然會對線下因為信息不對稱而導(dǎo)致的規(guī)制造成沖擊，而原本規(guī)制最多也就是信息越不對稱的領(lǐng)域受到的沖擊則會更加明顯。
比如說在去年阿里巴巴公司就因為旗下掛號網(wǎng)提供的預(yù)約掛號服務(wù)受到北京市衛(wèi)生局質(zhì)疑，認(rèn)為它對預(yù)約掛號統(tǒng)一平臺的商業(yè)利用可能會誤導(dǎo)患者，涉及對市民不實宣傳，是對消費者權(quán)益的一種侵害。
建立創(chuàng)新友好型的規(guī)制框架
已經(jīng)有許多的文獻(xiàn)指出，很多行業(yè)之所以要設(shè)立規(guī)制，原因無非是存在著信息不對稱，而規(guī)制則成為這些領(lǐng)域因其而導(dǎo)致市場失靈的良藥。但是有越來越多的研究表明，傳統(tǒng)命令控制型的規(guī)制一一比如數(shù)量控制和價格控制一一容易扭曲市場機制，進(jìn)而形成科斯所說的“天堂謬誤”：本意為了糾正市場失靈的政府規(guī)制，最終卻導(dǎo)致了規(guī)制失靈。中國出租車行業(yè)的現(xiàn)狀充分證明了這一點。
如何最大限度地減少規(guī)制失靈？近年來學(xué)界達(dá)成一致的意見是，盡可能少使用命令控制型等僵硬的規(guī)制手段，轉(zhuǎn)而采用市場激勵型規(guī)制和信息披露型規(guī)制，力求以此扭轉(zhuǎn)信息不對稱而導(dǎo)致的市場失靈。
以美國的證券業(yè)為例，有研究表明，發(fā)現(xiàn)證券欺詐功勞最大的并不是美國證券交易委員會（SEC)，而是來自涉事企業(yè)的員工，它占17%；排名第二的是做空方，15%；第三名是證券分析師，占14%……而SEC發(fā)現(xiàn)的比例只有 7%。毫無疑問，做空方和證券分析師都是依據(jù)披露的信息來發(fā)現(xiàn)上市公司的欺詐行為，它們本身并不具有強制性的手段。
互聯(lián)網(wǎng)就是這樣一個工具，它所集聚的海量信息能夠極大地減少甚至消滅信息不對稱，從而提高經(jīng)濟(jì)效率：維基百科的出現(xiàn)讓傳統(tǒng)大百科全書的魅力式微，即時通訊系統(tǒng)的興起讓溝通成本低到可以忽視的地步，電子商務(wù)的出現(xiàn)擴(kuò)大了人類的購物半徑……當(dāng)然，在那些原本較少受規(guī)制或者沒有受規(guī)制的領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)大都能擁抱互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，因為在一個不存在準(zhǔn)入門檻的行業(yè)，本來就不存在非市場競爭之外的利益。
而在那些受到嚴(yán)厲規(guī)制的行業(yè)，只要有一個好的機制設(shè)計，互聯(lián)網(wǎng)的興起也可以最大限度地消除原來的信息不對稱。還是以出租車行業(yè)為例，乘客對司機服務(wù)態(tài)度點評可以讓司機受到聲譽約束，高峰時期加價可以激勵更多的司機出來“拉活”從而緩解打車難問題，而專車服務(wù)更是豐富了出行方式的多樣化。
假如說此前規(guī)制所要達(dá)到的目的已經(jīng)可以通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式實現(xiàn)，那么現(xiàn)在是不是需要重新檢討原先的規(guī)制框架？這可能是“互聯(lián)網(wǎng)+”對政府規(guī)制提出的最大挑戰(zhàn)。
當(dāng)然，更為重要的一個問題是，如果規(guī)制的目標(biāo)只是為了保護(hù)特定行業(yè)從業(yè)者的利益，那么這樣的規(guī)制必須會對“互聯(lián)網(wǎng)+”設(shè)置種種障礙。但需要銘記的是，世界上并沒有一成不變的產(chǎn)業(yè)，一個在今天看起來是理所當(dāng)然的行業(yè)或許5年后就會不存在。一個可供佐證的事實是，20年作為身份象征的傳呼機在今天已經(jīng)難覓蹤影，難道我們?yōu)榱藗骱魴C從業(yè)者的利益必須限制手機使用？
因此，面對“互聯(lián)網(wǎng)+”的大潮，創(chuàng)新友好型規(guī)制是規(guī)制部門可供采取的策略。而創(chuàng)新友好型規(guī)制的核心在于，鼓勵任何努力消除信息不對稱的市場創(chuàng)新，這樣的策略既有助于讓市場機制發(fā)揮作用，盡可能減少規(guī)制所帶來的市場扭曲；同時還能把有限的規(guī)制資源投入亟待解決領(lǐng)域中從而減輕市場主體的成本。
還是以打車軟件為例，盡管從2000年開始，主管部門就一直在大力推廣出租車電召平臺，但是時至今日，國內(nèi)建立起統(tǒng)一電召平臺的城市屈指可數(shù)。
也正因為如此，交通運輸部在2013年下發(fā)的《交通運輸部關(guān)于改進(jìn)提升交通運輸服務(wù)的若干指導(dǎo)意見》(交運發(fā)〔2013〕514號）中還提到，要“推進(jìn)出租車汽車服務(wù)多樣化”，強調(diào)要“在地級以上城市推廣出租車信息服務(wù)管理系統(tǒng)，申請開通使用統(tǒng)一的出租汽車電召服務(wù)號碼，推廣智能手機打車軟件，建立多層次、差異化的運輸服務(wù)體系，滿足人民群眾個性化出行需要”。
政府推了十年來都沒有做成的事，但是“滴滴打車”和“快的打車”僅僅用兩年的時間就做成了，而且和原先政府只做一個城市電召中心的做法不同，它們做起了一張席卷全國的網(wǎng)絡(luò)。以“滴滴打車”為例，2012年9月，打車軟件上線；截至2014年3月27日，“滴滴打車”用戶超過1億。
假如說一個行業(yè)的“攪局者”解決了整個行業(yè)原先存在的問題，但是這種解決辦法卻不被現(xiàn)有的制度所認(rèn)可；那么，是維持既有的規(guī)制框架，還是擁抱市場自發(fā)的努力所帶來的變革？這可能是“互聯(lián)網(wǎng)+”給規(guī)制部門帶來的最大挑戰(zhàn)。
本文原題為《“互聯(lián)網(wǎng)+”與政府規(guī)制策略選擇》，選自《中國法律評論》2015年第2期專論欄目，敬請關(guān)注！
