頂層利益還是部門利益：地方行政改革的價(jià)值約束

D縣改革，幅度大且涉及面廣，以D縣在整個(gè)政府體系中的縣級(jí)地位而言，其堪稱一場(chǎng)“超標(biāo)準(zhǔn)、超常規(guī)改革”。而這一改革之所以能夠啟動(dòng)，與當(dāng)時(shí)省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和參與直接相關(guān)。根據(jù)媒體公開報(bào)道，當(dāng)時(shí)省主要領(lǐng)導(dǎo)在2008年就開始聘請(qǐng)專家研擬方案，并簽署保密協(xié)議。在其批示方案之前，D縣干部甚至并不清楚相關(guān)內(nèi)容，他們得知自己成為改革對(duì)象，僅比媒體早了6個(gè)小時(shí)。而省構(gòu)編制委員會(huì)辦公室有一份文件級(jí)寫道：“這次D縣改革，書記親自點(diǎn)名、親自掛帥、親自策劃、親自指導(dǎo)，自始至終全力支持、關(guān)注和推動(dòng)。”為了配合這一改革，省委、省政府在2011年2月下發(fā)“關(guān)于進(jìn)一步完善和深化D縣行政體制改革的意見”，賦予D縣眾多地級(jí)市的權(quán)限，包括行政審批權(quán)，以及任命新增設(shè)的處級(jí)干部。

考慮到中國(guó)省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的空降性以及通常兼任中央委員的特征，D縣改革的“上位推動(dòng)”特征是非常明顯的；或者說(shuō)，D縣改革雖然發(fā)生在D縣，但是其所代表的是國(guó)家在市場(chǎng)和社會(huì)的雙重壓力下獲得“適應(yīng)性”和“合法性”的努力。在中國(guó)改革啟動(dòng)之后，在所謂“碎片化威權(quán)主義”(fragmented authoritarianism)(李侃如，2010)國(guó)家體系內(nèi)部，其實(shí)存在著兩種不同的決策導(dǎo)向：一個(gè)是國(guó)家利益，一個(gè)是“部門利益”(bureaucratic interests)。在同一個(gè)決策中，這兩種利益同時(shí)存在，并可能相互沖突。而在D縣改革中，顯然也有這兩種利益糾葛。

作為省委主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的工程，D縣改革最重要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各種結(jié)構(gòu)調(diào)整，并在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)成果，因此，D縣改革方案的設(shè)計(jì)，其動(dòng)作比較大。如D縣改革的軸心大部制改革，相比較遲遲沒有動(dòng)到關(guān)鍵部門的國(guó)務(wù)院大部制改革來(lái)說(shuō)，其方案設(shè)計(jì)更為高歌猛進(jìn)。D縣改革不再遵循職能隨原機(jī)構(gòu)走的傳統(tǒng)套路，而是對(duì)分散在各部門的相同、相近和相關(guān)職能進(jìn)行同類項(xiàng)合并。以市場(chǎng)安全監(jiān)督局為例，在整合原工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的同時(shí)，將原食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生局、文體廣電新聞出版局、農(nóng)業(yè)局、經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易局等5個(gè)局的市場(chǎng)監(jiān)管職能予以并入，形成“3+5”的職能架構(gòu)，在形式上實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)監(jiān)管、商品質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法、市場(chǎng)準(zhǔn)入和對(duì)外服務(wù)“五個(gè)統(tǒng)一”(圖3)。

圖3　“大部制”后的D縣市場(chǎng)安全監(jiān)管局

大部制改革以后，到這些部門辦事確實(shí)便利了很多。問題在于，大部制改革所涉及的是專業(yè)部門的改革，其屬于“條條”部門，并經(jīng)由上級(jí)“條條部門”獲得資源；但是D縣大部制改革卻在“塊塊”發(fā)生，在上面的條條沒有改變且仍然控制各種資源輸送的情況下，在塊塊的“條條”如何運(yùn)作？改革之后，D縣市場(chǎng)安全監(jiān)管局對(duì)應(yīng)了省里8個(gè)廳局，這些廳局沒有一個(gè)能夠得罪。即使是黨的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推動(dòng)，但是在堅(jiān)硬的“部門利益”的情況下，D縣市場(chǎng)安全監(jiān)管局仍然要像以前一樣向每一個(gè)部門匯報(bào)工作，文書任務(wù)大大增加，協(xié)調(diào)也更為麻煩。這導(dǎo)致大部制改革后的一些局級(jí)單位秘書科編制多達(dá)9人，用來(lái)處理新增的文書業(yè)務(wù)。事實(shí)上，早在1992年D縣就曾試行過大部制，把原來(lái)56個(gè)黨政機(jī)構(gòu)合并成28個(gè)并堅(jiān)持了10年。2002年之后，為了與上級(jí)對(duì)接，又慢慢增加起來(lái)。只要上級(jí)條條控制并支配下一層級(jí)的資源這種分配機(jī)制不改變，為了爭(zhēng)取資金與項(xiàng)目，單一層級(jí)的改革就很難真正維系。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，這是調(diào)研中經(jīng)常聽到的話。也即，在地方行政改革中，其理念導(dǎo)向往往是“頂層利益”在支配，這在很大程度上影響了改革藍(lán)圖的設(shè)計(jì)；但在具體改革執(zhí)行過程中，其實(shí)踐卻往往是“部門利益”在支配。而問題的關(guān)鍵在于，現(xiàn)有的行政改革方案設(shè)計(jì)從未在這兩種并非總是趨于一致的利益之間找到勾連通道。

而僅就大部制改革本身而言，作為“學(xué)習(xí)西方先進(jìn)成果”的中國(guó)大部制改革本身其實(shí)也存在一個(gè)深刻誤區(qū)。因?yàn)榧词乖谝呀?jīng)具備現(xiàn)代國(guó)家要素的大多數(shù)國(guó)家，現(xiàn)代行政改革的軸心也并非是“大部制”，而是政府體系內(nèi)不同利益的協(xié)同機(jī)制和渠道。而中國(guó)與這些國(guó)家在一點(diǎn)上其實(shí)高度相似。由此，D縣改革僅從行政改革本身的角度來(lái)審視，也是值得深思的。

黨政分開還是黨政合一：地方行政改革的政治約束

政黨與政府體系的關(guān)系，是國(guó)家的重要維度，而這一問題也隱含在所有改革脈絡(luò)中。1949年建國(guó)之初，應(yīng)該說(shuō)是重視“黨政分開”的，并盡力回避黨對(duì)政府部門的影響。隨著時(shí)間演變，開始于黨內(nèi)設(shè)立相應(yīng)政府部門機(jī)構(gòu)。例如，1952年在省級(jí)以上各級(jí)黨委設(shè)立了農(nóng)村工作委員會(huì)，自此，黨政逐漸合并以黨為主導(dǎo)。1978年12月13日，鄧小平在中央工作會(huì)議閉幕式上做了“解放思想、實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看”的講話，其中提出“……加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一員化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分，以黨代政……”⑦到了1986年，他進(jìn)一步認(rèn)為：改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題，這是關(guān)鍵，要放在第一位。與此一脈相承，十三大報(bào)告提出要以黨政分開為主要突破口、推進(jìn)中國(guó)政治體制改革方案。十三大以后，為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，各級(jí)黨委撤銷了與同級(jí)政府部門重疊的職能部門，大量日常性、事務(wù)性和行政性的工作開始由行政部門和業(yè)務(wù)部門承擔(dān)。

十三大之后，雖然官方文件逐漸少提黨政分開，但黨政分開至少在官方文本中并沒有被否定。黨政分開有兩個(gè)意思：一是將黨的職能和政的職能分開；而另一層意思是，在國(guó)家體系里面，黨的體系和政的體系分別設(shè)立，同時(shí)并存，即使在基層也同樣如此。因此，中國(guó)公共部門體系是一套“雙元體系”(Schurmann，1968：189)，除了行政體系外，還有一套附在行政體系之上的黨務(wù)體系。它在中央有直屬機(jī)構(gòu)，各省市有黨委，黨的基層組織則滲透在企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道小區(qū)、社會(huì)團(tuán)體、軍事連隊(duì)等等。從財(cái)政供養(yǎng)來(lái)源上來(lái)說(shuō)，這套體系也屬于龐大的公共部門體系。通常，在國(guó)家層面的行政改革，比如歷屆國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，其對(duì)象所指向的僅僅是指行政體系，而不是黨務(wù)體系。但是，如前述，D縣改革的一個(gè)特色是加強(qiáng)“黨政聯(lián)動(dòng)”。與國(guó)務(wù)院改革不同，D縣改革推行了跨越了黨、政的大部制。

首先，在組織層面，D縣依據(jù)“政務(wù)管理”、“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管”、“社會(huì)服務(wù)與公共管理”等三大職能，進(jìn)行黨務(wù)、政務(wù)機(jī)構(gòu)整并。按照媒體的宣傳，D縣的大部制改革不是簡(jiǎn)單把政府部門裁剪的“物理反應(yīng)”，而是根據(jù)需要，按照大部門制的本質(zhì)進(jìn)行創(chuàng)新，用“化學(xué)反應(yīng)”將職能相近的部門合并，使其減少管理層級(jí)，審批手續(xù)，使其發(fā)揮更大效益。據(jù)此，除了衛(wèi)生局和公安局保持不變外，D縣將41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)急減為16個(gè)。在這16個(gè)新成立的大部門中，有6個(gè)部門涉及了黨、政機(jī)構(gòu)整并。其次，在決策層面，D縣在延續(xù)原有“一個(gè)中心(區(qū)聯(lián)席會(huì)議)，四位一體(黨委、人大、政府、政協(xié))”機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建了部門首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制基礎(chǔ)上的聯(lián)席會(huì)議決策管理體制，黨委、政府、人大、政協(xié)權(quán)力部門的行政首長(zhǎng)，通過黨政聯(lián)席會(huì)議，對(duì)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行決策。也即，黨政合署辦公，兩套班子、一套人馬，以避免多重領(lǐng)導(dǎo)的問題。以紀(jì)檢部門為例，改革之前，由區(qū)常委擔(dān)任紀(jì)委主任，并由其負(fù)責(zé)紀(jì)檢系統(tǒng)的對(duì)口業(yè)務(wù)；而與政府的信訪局、監(jiān)察局、審計(jì)局之間的聯(lián)系，則通過秘書長(zhǎng)與區(qū)常委之間進(jìn)行業(yè)務(wù)呈報(bào)與指示下達(dá)；而在改革之后，信訪局、監(jiān)察局、審計(jì)局，與紀(jì)委共同組并為新的區(qū)紀(jì)委部門，區(qū)常委擔(dān)任部門首長(zhǎng)。原有的區(qū)常委在改革之后，直接領(lǐng)導(dǎo)的單位不但包括黨的紀(jì)委，還有政府的信訪局、監(jiān)察局、審計(jì)局(圖4)。

自此，D縣完成了黨與政的合一，但這是一個(gè)特殊安排。一方面，它有助于增強(qiáng)效率與確立問責(zé)對(duì)象。而D縣的改革出發(fā)點(diǎn)也是如此，如D縣一些領(lǐng)導(dǎo)所說(shuō)，“事實(shí)上，黨政從來(lái)就是沒有真正分開過，與其這樣，還不如合并在一起。”而其主要決策者在面對(duì)記者采訪的時(shí)候也說(shuō)“我們是基層，核心是要解決問題”。圖5也顯示，在改革之后，確實(shí)減少了中間層級(jí)，結(jié)構(gòu)更扁平化。另一方面，D縣的這一作法卻對(duì)現(xiàn)有改革理論造成了沖擊。如前所述，這一沖擊來(lái)自至少在形式上的“黨政分開”的各種宣示與努力。原有政府的信訪局等序列全部直接被納入?yún)^(qū)常委管轄，這讓改革看起來(lái)與“中央大政方針”背道而馳。

圖4　D縣紀(jì)委改革前后

更重要的是，D縣改革在黨政合一改革體系中，還將一些傳統(tǒng)的黨務(wù)部門給并掉了，比如統(tǒng)戰(zhàn)部，而這成為D縣改革最被質(zhì)疑之處。在D縣的改革方案中，區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、工會(huì)、共青團(tuán)區(qū)委、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)組成了新的黨委“社會(huì)工作部”。因此，統(tǒng)戰(zhàn)部實(shí)際上被“大部”掉了。在后來(lái)，這一點(diǎn)不斷被質(zhì)疑，甚至上升到開始質(zhì)疑整個(gè)改革的“政治正確性”。不久之后改革出現(xiàn)反復(fù)，D縣又加掛了“統(tǒng)戰(zhàn)部”的牌子。黨政分開還是黨政合一，這構(gòu)成了地方行政改革的政治約束。就地方而言，其“不確定性”在于中央所提出的許多改革目標(biāo)，只是一個(gè)空泛原則，必須通過地方的“試點(diǎn)”，才能將這些改革具體化、操作化。但地方改革的成果又必須通過外部認(rèn)定或至少不被質(zhì)疑，才能夠成為個(gè)人“所得”(pay-off)。相反，如果改革所導(dǎo)致的結(jié)果，并不被認(rèn)可，則改革反而成為地方“負(fù)資產(chǎn)”(negative assets)。因此，類似D縣改革這樣在形式上看起來(lái)“石破天驚”的改革，其政治約束也是顯而易見的。