【摘要】近年來(lái)，政府為了緩解基礎(chǔ)建設(shè)融資難問(wèn)題，紛紛采取BOT特許經(jīng)營(yíng)方式。政府在BOT模式中扮演私權(quán)主體角色，并且需要轉(zhuǎn)讓特許權(quán)，但政府與投資者所簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議涉及到公共利益，因此有必要對(duì)這一過(guò)程中的政府行為進(jìn)行監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】BOT模式  政府行為  監(jiān)督    【中圖分類(lèi)號(hào)】D926    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A  

BOT模式即“建設(shè)（(Build）一擁有（Own）一轉(zhuǎn)讓?zhuān)═ransfer）”和“建設(shè)（(Build）一經(jīng)營(yíng)（OPerate）一轉(zhuǎn)讓?zhuān)═ransfer）”模式。亞洲開(kāi)發(fā)銀行將其定義為，經(jīng)所在國(guó)特許，項(xiàng)目公司計(jì)劃和籌建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并在一定時(shí)期內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)特許權(quán)到期后，由國(guó)家來(lái)接收所有項(xiàng)目資產(chǎn)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，在BOT模式中，政府與私人達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交由私人機(jī)構(gòu)來(lái)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和收益，到協(xié)議期限后，這些項(xiàng)目便要移交給政府。通過(guò)BOT特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，政府更容易獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資，推動(dòng)社會(huì)公共建設(shè)的進(jìn)步，而私人資本也通過(guò)這一方式涉足社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，成為一種新的投資方式。

在BOT模式中對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督的必要性

BOT模式將私人資本引入社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中資金不足的問(wèn)題，從而為社會(huì)提供更為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務(wù)。在BOT特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，作為一方當(dāng)事主體的政府是以民事主體參與協(xié)議，但同時(shí)它代表民眾處分公共財(cái)產(chǎn)，所以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議既有私的性質(zhì)，又有公的性質(zhì)，屬于公私混合的合同。政府在特許協(xié)議中性質(zhì)的特殊性決定了它必須接受監(jiān)督。

首先，政府同時(shí)存在公共性與自利性。盡管政府應(yīng)代表公共利益，但實(shí)際上政府內(nèi)部會(huì)形成官僚集團(tuán)自己的利益，最為典型的便是政府官員在任職內(nèi)利用職權(quán)為自己謀取私利，這會(huì)導(dǎo)致政府的異化，產(chǎn)生尋租腐敗行為。而當(dāng)政府啟用BOT模式后，政府能夠參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這讓政府內(nèi)部謀取私利的行為更加隱蔽，而且由于BOT模式中另一方當(dāng)事人也追求利益最大化，二者容易形成合謀，徹底忽視公共利益。

其次，政府目標(biāo)與市場(chǎng)目標(biāo)存在沖突。政府代表的是公共利益，所以它的行為目標(biāo)追求公益，且關(guān)注公平，而市場(chǎng)追逐的是利潤(rùn)，注重效率。市場(chǎng)期望在短期內(nèi)利潤(rùn)最大化，而政府則要具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，追求長(zhǎng)期社會(huì)效益。政府目標(biāo)與市場(chǎng)目標(biāo)相沖突，而B(niǎo)OT特許經(jīng)營(yíng)模式中既有市場(chǎng)行為，也有政府行為，但由于信息不對(duì)稱(chēng)或者其他不確定因素，項(xiàng)目公司的市場(chǎng)行為很可能會(huì)偏離甚至是違背政府行為目標(biāo)，這容易使得這一模式出現(xiàn)異化，因此需要進(jìn)行監(jiān)督。

BOT模式中政府行為監(jiān)督現(xiàn)狀

有關(guān)政府行為監(jiān)督的規(guī)定。我國(guó)目前并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)法來(lái)規(guī)范BOT特許經(jīng)營(yíng)模式的各個(gè)環(huán)節(jié)，但也有一些法律法規(guī)涉及到BOT模式中的政府行為監(jiān)督問(wèn)題。

在BOT特許經(jīng)營(yíng)模式中，政府一般用招標(biāo)方式確定項(xiàng)目承建方，我國(guó)的《招標(biāo)投標(biāo)法》中便有相關(guān)規(guī)定，要求招標(biāo)投標(biāo)雙方都要依法接受監(jiān)督，而行政監(jiān)督部門(mén)也要對(duì)投招標(biāo)雙方的投招標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法投招標(biāo)行為進(jìn)行依法查處。國(guó)務(wù)院對(duì)投招標(biāo)監(jiān)督部門(mén)的具體職權(quán)進(jìn)行劃分。在《招標(biāo)投標(biāo)法》的附則中提及公民的監(jiān)督權(quán)，規(guī)定投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為投招標(biāo)活動(dòng)有違規(guī)之處，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者向相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出投訴。

與BOT特許經(jīng)營(yíng)模式最為相關(guān)的法規(guī)是我國(guó)住建部2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，其中確定了我國(guó)BOT特許經(jīng)營(yíng)模式的監(jiān)督主體，規(guī)定我國(guó)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督，省自治區(qū)的建設(shè)主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)督工作。辦法規(guī)定公眾對(duì)公共事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)有建議和知情的權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)市、縣政府應(yīng)建設(shè)相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，為公眾監(jiān)督公共事業(yè)特許監(jiān)督提供途徑?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》還對(duì)特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的違法違規(guī)行為進(jìn)行了規(guī)定，如違法授予競(jìng)標(biāo)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、濫用職權(quán)等，這些行為應(yīng)受到相應(yīng)處分或者依法追究其刑事責(zé)任。

對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督存在的問(wèn)題。首先，在BOT模式中過(guò)于依賴(lài)內(nèi)部監(jiān)督，造成監(jiān)督不力。我國(guó)在有關(guān)BOT特許經(jīng)營(yíng)模式的法律法規(guī)中，更多強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)督特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的行為，而忽視監(jiān)督政府行為。

其次，信息公開(kāi)不足導(dǎo)致外部監(jiān)督缺失。信息公開(kāi)是政府接受民眾監(jiān)督的前提，也是保障公民知情權(quán)的表現(xiàn)。但目前我國(guó)政府很少就BOT特許經(jīng)營(yíng)的信息進(jìn)行公開(kāi)，民眾自然無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督。

最后，公民缺少監(jiān)督平臺(tái)。不論是在憲法還是有關(guān)BOT特許經(jīng)營(yíng)的法律中，都有提及公民的監(jiān)督權(quán)，但在實(shí)踐中，公民缺乏行使監(jiān)督權(quán)的途徑。以深圳市為例，它制定了《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》，其中規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要就授權(quán)實(shí)施方案舉行聽(tīng)證，但在深圳東西部公交整合方案中，并沒(méi)有舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。在BOT模式中政府并沒(méi)有真正為公民監(jiān)督提供平臺(tái)和渠道，政府行為自然缺乏外部監(jiān)督，BOT特許經(jīng)營(yíng)中的公眾利益也難以獲得保障。

健全BOT特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的政府行為監(jiān)督機(jī)制

缺乏對(duì)政府行為的監(jiān)督，為政府在BOT特許經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)尋租腐敗、隨意違約等行為提供了空間。所以，要真正讓BOT特許經(jīng)營(yíng)模式發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須建立完善的政府行為監(jiān)督機(jī)制。

首先，要注重對(duì)政府行為進(jìn)行外部監(jiān)督。目前我國(guó)BOT特許經(jīng)營(yíng)在監(jiān)督上側(cè)重于內(nèi)部監(jiān)督，這意味著B(niǎo)OT特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施者與監(jiān)督者同處于一個(gè)系統(tǒng)之內(nèi)，監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)合二為一甚至是前者從屬于后者，這種監(jiān)督方式有利于決策的貫徹實(shí)施，但卻不利于發(fā)揮監(jiān)督效用。公眾與政府之間實(shí)質(zhì)是委托人與代理人的關(guān)系，在BOT特許經(jīng)營(yíng)中政府所處分的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也屬于社會(huì)公眾共有財(cái)產(chǎn)，它是代表公眾行使處分權(quán)力，為此這種權(quán)力是需要受到公眾外部監(jiān)督的。

其次，要對(duì)BOT特許經(jīng)營(yíng)中的政府行為過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。在BOT特許經(jīng)營(yíng)中，對(duì)政府行為的監(jiān)督主要包括訂立合同前的監(jiān)督、合同履行過(guò)程中的監(jiān)督。在這一過(guò)程中，權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)大眾都有權(quán)利對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，主要有以下幾種監(jiān)督方式：一是信息公開(kāi)，這是對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，政府必須公開(kāi)BOT特許經(jīng)營(yíng)中的相關(guān)信息，為公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件，與信息公開(kāi)相配套的，政府還要建立起咨詢(xún)、投訴、處理機(jī)制，滿足大眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)；二是完善BOT特許經(jīng)營(yíng)中的聽(tīng)證制度，規(guī)范聽(tīng)證會(huì)程序，這是公眾行使監(jiān)督權(quán)利的重要途徑；三是可以成立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)，它應(yīng)獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，由公眾代表與專(zhuān)家組成，能夠?qū)OT特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行客觀、理性的評(píng)估，監(jiān)督政府行為，維護(hù)大眾利益，這也能提升政府行為外部監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性。

最后，要完善政府責(zé)任追究機(jī)制。BOT特許經(jīng)營(yíng)是一種特殊的市場(chǎng)活動(dòng)，其中政府不僅要承擔(dān)民事責(zé)任，它還應(yīng)對(duì)公眾承擔(dān)一定的政治責(zé)任。由于政府行為涉及公眾利益，所以在責(zé)任追究方式上可以引入公益訴訟制度。在公益訴訟中，起訴者可以是與案件本身無(wú)利害關(guān)系的公民個(gè)體或組織，這主要是為了彌補(bǔ)社會(huì)公共利益維護(hù)力量的不足。在BOT特許經(jīng)營(yíng)中引入公益訴訟制度，可以真正讓大眾監(jiān)督得到貫徹落實(shí)，起到維護(hù)大眾利益的作用，促使政府在BOT特許經(jīng)營(yíng)中規(guī)范自己的行為。

（作者單位：鄭州工程技術(shù)學(xué)院）

【注：本文為BOT項(xiàng)目融資的合同范式設(shè)計(jì)——以鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)為對(duì)象（15B790018）的階段性成果】

責(zé)編／王坤娜  孫垚（見(jiàn)習(xí)）    美編／楊玲玲