2016年8月底，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革做出總體部署。一直以來，中央與地方的財(cái)政關(guān)系是各界廣泛討論的話題，如何明確中央與地方財(cái)政權(quán)力與職責(zé)的邊界，實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡健康發(fā)展、公共服務(wù)均等化以及社會(huì)公平正義，是中央和各級(jí)地方政府長(zhǎng)久以來不斷摸索、全力解決的重要問題。

中央與地方的財(cái)政關(guān)系，主要包括財(cái)政收入關(guān)系、財(cái)政支出關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付關(guān)系和財(cái)政管理關(guān)系，以中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)作為主要體現(xiàn)。財(cái)權(quán)即對(duì)財(cái)富的所有權(quán)和對(duì)財(cái)政的管理權(quán)、財(cái)政收入和財(cái)政支出的支配權(quán)；事權(quán)是處理事務(wù)的權(quán)力或職權(quán)，落實(shí)到政府事權(quán)上，即管理和處理事務(wù)的權(quán)責(zé)，與政府職能密切相關(guān)，包括行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理等等。《意見》指出，財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。因此，合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，更是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。

中央與地方財(cái)政關(guān)系的三種表現(xiàn)

集權(quán)型財(cái)政關(guān)系：把絕大部分財(cái)政職能和財(cái)政收入都劃歸中央政府，地方政府只承擔(dān)很少的財(cái)政職能和財(cái)政收入權(quán)限。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以集中力量解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題，便于統(tǒng)籌規(guī)劃、高效率地完成重大項(xiàng)目建設(shè)，缺點(diǎn)是容易造成決策失誤和管理效益低下，從而難以適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。

分權(quán)型財(cái)政關(guān)系：地方政府承擔(dān)大部分財(cái)政職能、享有大部分財(cái)政收入，僅把一小部分財(cái)政職能和收入劃歸中央政府，地方政府具有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收支立法權(quán)和管理權(quán)，具有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收支范圍。其優(yōu)點(diǎn)是有利于提高財(cái)政資金使用的效益，缺點(diǎn)是難以解決公共品的“外部效應(yīng)”問題，難以完成某些需要巨大資金的項(xiàng)目。

混合型財(cái)政關(guān)系：根據(jù)國(guó)情劃分中央政府和地方政府的事權(quán)，在財(cái)政收支權(quán)相對(duì)集中于中央的同時(shí)，賦予地方一定的財(cái)政收支權(quán)，根據(jù)中央和地方的事權(quán)劃分來界定中央與地方的財(cái)政收支范圍，通過轉(zhuǎn)移支付制度來平衡中央與地方之間的財(cái)政收支?；旌闲拓?cái)政體制克服了集權(quán)型模式的過度集中和分權(quán)型模式的過度分散的缺陷，但如何合理劃分中央和地方的事權(quán)，是比財(cái)政關(guān)系選擇更難、也對(duì)財(cái)政效果更有決定性影響的一個(gè)重要問題。

國(guó)際上，美國(guó)的聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府有著明確的事權(quán)和支出責(zé)任，各級(jí)政府之間沒有行政隸屬關(guān)系。聯(lián)邦和州政府承擔(dān)基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，而地方政府則承擔(dān)較少的事權(quán)和支出責(zé)任，建立起與財(cái)力狀況基本適應(yīng)的公共服務(wù)事權(quán)安排格局。在事權(quán)范圍劃分上，美國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交和國(guó)際事務(wù)以及郵政、空間技術(shù)和關(guān)系到全國(guó)利益的州際事務(wù)、全國(guó)性的社會(huì)福利等。州政府通常負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府事權(quán)以外的、沒有授權(quán)地方政府處理的一切事務(wù)。地方政府則依據(jù)州的法律規(guī)定和州政府的授權(quán)處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)，其事權(quán)范圍比較廣，但所惠及的范圍一般限于地方政府的管轄之內(nèi)，主要有：基礎(chǔ)教育、地方治安、消防和地方基礎(chǔ)生活設(shè)施、公共福利等。在財(cái)政稅收方面，美國(guó)憲法對(duì)稅權(quán)進(jìn)行了原則性規(guī)定，中央和地方政府都有獨(dú)立的稅收立法權(quán)和征管權(quán)，各級(jí)政府都有自己的主體稅種。

德國(guó)主要根據(jù)公共產(chǎn)品層次性界定政府責(zé)任。依據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》，凡是涉及整個(gè)國(guó)家利益、需要全國(guó)統(tǒng)一行動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)均屬于中央政府；與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)則由地方政府具體負(fù)責(zé)；對(duì)于一些特殊的事務(wù)，由兩級(jí)以上政府共同承擔(dān)。德國(guó)通過獨(dú)特的分稅模式保障地方政府擁有穩(wěn)定收入。德國(guó)《基本法》明確要求，要在全國(guó)范圍內(nèi)提供大體相當(dāng)?shù)纳顥l件，各州都應(yīng)為居民提供水平基本相同的公共服務(wù)，需要每個(gè)州的財(cái)政實(shí)力較為接近，即財(cái)力的基本均等化。為此，德國(guó)實(shí)行共享稅與專享稅共存、以共享稅為主的分稅模式，分為聯(lián)邦專享稅、州政府專享稅、地方政府專享稅、共享稅四大類。共享稅收入按一定比例，在聯(lián)邦、州和地方政府間進(jìn)行分配。

縱觀美國(guó)和德國(guó)的財(cái)政事權(quán)劃分的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)范對(duì)于財(cái)政事權(quán)清晰分配至關(guān)重要。通過具體法律法規(guī)得以保證各級(jí)政府事權(quán)明晰，支出范圍明確，體現(xiàn)出集權(quán)和分權(quán)相統(tǒng)一、兼顧公平與效率的思想和原則。另外，不僅美國(guó)和德國(guó)，當(dāng)前世界上大多數(shù)國(guó)家在財(cái)政事權(quán)劃分上都以受益范圍為標(biāo)準(zhǔn)，受益范圍屬于全國(guó)性的由中央政府負(fù)責(zé)，受益范圍局限于地方的則交由地方政府。事權(quán)分配還要考慮效率，凡是低一級(jí)政府能負(fù)責(zé)的事務(wù)盡量不上移到上一級(jí)，這樣可以最大程度提高政府公共服務(wù)的效率。

財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配帶來諸多負(fù)面問題

1949年以來，我國(guó)先后經(jīng)歷了中央集權(quán)一元式的財(cái)政體制、財(cái)政“包干制”以及1994年后施行至今的分稅制。分稅制經(jīng)歷了收入劃分多次微調(diào)、推進(jìn)預(yù)算管理體制改革、提出公共財(cái)政理念、強(qiáng)化民生財(cái)政等不同變革，逐步形成今日的格局。分稅制改革沖破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，扭轉(zhuǎn)了當(dāng)時(shí)中央財(cái)政收入嚴(yán)重不足的局面，形成了分稅分級(jí)的中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系。但不容忽視的是，當(dāng)前中央與地方財(cái)政關(guān)系存在一系列問題，如事權(quán)的劃分不夠清晰，缺少法律權(quán)威和約束力，事權(quán)與支出責(zé)任界定不規(guī)范，中央與地方事權(quán)交錯(cuò)，財(cái)政事權(quán)錯(cuò)配，等等。

正如《意見》所指出的，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。中央與地方的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分部分領(lǐng)域規(guī)定不合理、不清楚、不規(guī)范等問題，容易導(dǎo)致權(quán)力不清、責(zé)任不明，既影響各級(jí)政府的實(shí)際履職效率，又成為部分行政主體拖延事務(wù)、推諉責(zé)任的借口，甚至為暗箱操作提供了可能。