西方傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認為，在基層選民的監(jiān)督下，財政分權(quán)程度的提高會激勵地方政府更有效地配置公共資源。多數(shù)國家的財政事權(quán)劃分遵循職權(quán)下放原則，凡是地方政府能承擔的事務(wù)一般不交給上級政府。但考慮到基本國情和社會發(fā)展階段的不同，我國的財政分權(quán)與西方國家面臨著不同的情況。財政事權(quán)的過度下放會產(chǎn)生一系列負面影響，尤其體現(xiàn)在公共服務(wù)供給上。當前我國一些地方公共服務(wù)質(zhì)量不高、水平參差不齊的現(xiàn)狀，與現(xiàn)行的財政分權(quán)不無關(guān)系。

當前的地方財政分權(quán)對教育和醫(yī)療的發(fā)展帶來了顯著的負面影響。多數(shù)研究表明，財政分權(quán)改革對地方政府的教育支出并沒有產(chǎn)生正向影響。財政分權(quán)提高了地方政府公共資源配置的權(quán)利，其形成的財政激勵會促使地方政府擴張基建投資，加快招商引資的步伐，以刺激地方經(jīng)濟的發(fā)展，將更多的財政收入投入到短期內(nèi)收效較快的經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，而導致教育和醫(yī)療衛(wèi)生等產(chǎn)出不明顯的公共產(chǎn)品投入不足。有學者利用空間面板數(shù)據(jù)模型進行分析發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)對教育支出的負面影響顯著，也就是說，某一地區(qū)財政分權(quán)程度的提高不僅會抑制當?shù)氐慕逃С?，而且還會阻礙相鄰地區(qū)的教育投入。整體上，中國的財政分權(quán)對教育支出水平的影響為負，教育支出規(guī)模的增長是經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長的必然結(jié)果，財政分權(quán)并沒有起到促進作用（李成宇等，2014）。這在一定程度上導致了我國整體教育財政投入水平的偏低。醫(yī)療衛(wèi)生與教育面臨同樣的困境，《國際統(tǒng)計年鑒》2013年的數(shù)據(jù)顯示，中國的醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重為5.6%，低于10.60%的世界平均水平。如果當前地方財政分權(quán)的激勵結(jié)構(gòu)不改變，各級地方政府沒有內(nèi)在動力提升在教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)上的支出比重，甚至在政府財政競爭的催化下會持續(xù)存在或愈演愈烈。

除此之外，我國的社會保障網(wǎng)絡(luò)一直處于各地政府分而治之的分權(quán)實施狀態(tài)，社會保障尤其是養(yǎng)老保險收支的地方分權(quán)化，在全世界的范圍上看亦屬例外。廈門大學公共事務(wù)學院張光教授曾指出，在資本和勞動力自由流動的市場經(jīng)濟條件下，社會保障財政的地方化根本無法成立。如果某地提供比其他地方更好的社會福利項目，必然使它成為福利磁石，吸引大量人群來該地享受福利；與此同時，在當前的事權(quán)與財權(quán)分配條件下，該地的福利開支只能來自本地的財政收入，為此它的財政征收水平不得不超過其他地方，而這必然使資本和勞動力以腳投票，遠離而去。于是，在資本和勞動力充分自由流動的市場經(jīng)濟條件下，社會保障服務(wù)的地方分權(quán)化必然導致各地政府的“逐底競爭”，盡量降低稅收水平，盡量少提供社會保障。另外，鑒于當前我國的戶籍制度仍處于改革過程中，地方政府能夠在吸引資本和勞動力流入的同時，把非本地甚至非城市戶籍人口排除于本地的社會福利網(wǎng)之外，而其自身又享受了外來勞動力和資本所創(chuàng)造的經(jīng)濟價值，這造成了社會保障和社會福利的極度不公平。

鑒于此，《意見》指出，要逐步將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨省（區(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省（區(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔主體的職責。

1994年的分稅制改革將國家財政收入分為中央固定收入、地方固定收入和央地共享收入。共享收入包括增值稅、所得稅等大稅種，由國稅部門征收，然后按一定比例劃分給中央和地方。這意味著中央和地方在擴大財政收入上達成了目標一致，地方政府努力協(xié)作在本地的國稅部門征收國稅，以期增加自己的分成收入。同時，地方政府不遺余力地擴大完全屬于自己的地方專享收入，招商引資、土地財政成為眾多地方政府的頭等大事，進一步導致產(chǎn)能過剩、環(huán)境惡化、資源緊張等諸多亂象。除此之外，分稅制關(guān)系下中央大力上收財權(quán)、大量增加地方政府事責，使得土地財政成為地方政府彌補財政缺口的重要手段，亦是增加財政收入相對高效的手段。這導致了房價和地價不斷上漲，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民生活以及社會穩(wěn)定都帶來嚴重影響。

適度財政集權(quán)相對于地方財政分權(quán)的優(yōu)勢

首先，強化中央財政事權(quán)可以避免公共服務(wù)外部性問題，實現(xiàn)效率與公平的兼顧。增加中央財政事權(quán)能夠有效避免出現(xiàn)地方政府不作為，或因追求狹隘利益取代涵蓋利益、為追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。受地方財政收入的限制以及地方政府競爭的影響，現(xiàn)行的地方財政分權(quán)下地方保護主義、重復(fù)建設(shè)等負外部性現(xiàn)象屢見不鮮，對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響，我國的戶籍制度進一步強化了公共服務(wù)的地方保護主義。將社會保障等公共服務(wù)納入中央事權(quán)統(tǒng)籌規(guī)劃，能夠避免當前各地社會福利設(shè)計碎片化、失衡化現(xiàn)象，解決當前2億以上流動人口的福利保障，提升整體社會福利水平，實現(xiàn)社會公平正義。

其次，強化中央財政事權(quán)能夠加強基本公共服務(wù)投入，扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施比重過高的現(xiàn)象。滿足社會福利體系建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共資金需要，是現(xiàn)階段我國財政所擔負在兩大基本任務(wù)。如前文所言，出于多種因素，地方政府傾向于將財政資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上而對社會保障體系建設(shè)投入不足。而中央財政并無晉升的競爭壓力、不受短期經(jīng)濟效益驅(qū)動，可以將財政資金更多投入到環(huán)境治理、資源保護以及教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)上，有效提升整體公共服務(wù)水平。

最后，強化中央財政事權(quán)有助于完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。當前，受中央和地方事權(quán)和支出責任劃分不清晰的影響，中央對地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理，轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等問題日益凸顯。有研究發(fā)現(xiàn)，財政轉(zhuǎn)移支付的增加對地方經(jīng)濟增長具有負激勵的效應(yīng)。中央事權(quán)分配的明確能夠進一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制，完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，清理整合與財政事權(quán)劃分不相匹配的中央對地方轉(zhuǎn)移支付，增強財力薄弱地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的財力。

總之，中央與地方事權(quán)和支出責任劃分是理順政府間財政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。明確中央與地方的財權(quán)與事權(quán)邊界不僅僅是財政問題，更事關(guān)正確處理政府與市場關(guān)系、讓市場發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問題，事關(guān)公共服務(wù)供給效率的提升問題。財政事權(quán)是政府事權(quán)的重要組成部分，從合理劃分財政事權(quán)入手破冰中央與地方事權(quán)劃分改革，先局部后整體，既抓住了提供基本公共服務(wù)這一政府核心職責，又能夠從根本上破解改革發(fā)展面臨的諸多緊迫難題，為全面推進事權(quán)劃分改革奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。

【執(zhí)筆：人民智庫研究員 董惠敏】