作者：中央黨校經(jīng)濟學教研部　鄒一南

戶籍改革是一項系統(tǒng)工程，所涉及到的群體較為多元，利益關系復雜。對于戶籍改革的實際執(zhí)行者地方政府而言，有著很強的內(nèi)在動力通過對中央戶籍改革意見的變通處理來降低地方財政成本并最大化地方利益，這將導致戶籍改革的很多政策難以真正落地，政策效果偏離政策目標。

　　政策效果偏離政策目標

首先，大城市積分落戶指標設置過于偏重人力資本因素，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍無法達到落戶條件。為了避免落戶可能給城市造成的過大承載壓力，國家允許人口超過300萬的城市實行積分落戶制度，適當控制落戶規(guī)模和節(jié)奏。然而，從各大城市出臺的積分落戶制度實施方案來看，積分分值的設置明顯偏向于高學歷、年紀輕、有技能、有住房、有投資的高人力資本稟賦人群，而普通勞動者與獲得落戶所需分值往往相差甚遠。設置積分落戶制度的初衷是為在大城市漂泊的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供一個通過努力實現(xiàn)落戶的奮斗方向，是解決部分大城市落戶難問題的破冰之舉，而部分大城市實行的積分落戶制只是幫助較高素質(zhì)的外來市民實現(xiàn)了落戶夢，卻很少惠及最缺乏城市福利待遇的農(nóng)民工，旨在促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的政策異化為人才落戶政策，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率并未得到提高。

其次，部分城市的居住證申領門檻過高、福利含金量不足，給非戶籍人口帶來的便利有限。一方面，居住證申領條件仍然較高。雖然《居住證暫行條例》規(guī)定公民離開常住戶口所在地到其他城市居住半年以上，有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所的就可以申領居住證，但實際上仍然超出很多農(nóng)民工的自身能力。另一方面，居住證持證者能夠享受的公共服務依然有限。由于居住證缺乏有效的管理條件，在管理技術(shù)和手段上還比較落后，加之配套制度和措施改革緩慢，居住證持證人所能享受到的公共服務水平與戶籍居民仍有較大差距。

再次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量與財政獎補和土地指標掛鉤易引發(fā)地方政府策略性行為。為了鼓勵地方政府接納外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，中央財政將根據(jù)東部發(fā)達地區(qū)的大城市、特大城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的數(shù)量對其進行獎勵，同時還建立了財政性建設資金對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎設施投資的補助，新增城鎮(zhèn)建設用地指標與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的機制。但是，在這種落戶數(shù)量與財政獎補和土地指標掛鉤的制度安排下，地方政府具有強烈的動機將城市近郊農(nóng)民和城中村農(nóng)村戶籍居民轉(zhuǎn)為城市戶口，以此來兌現(xiàn)新增建設用地指標。由于城郊農(nóng)民和城中村農(nóng)村戶籍居民原本就是本地戶籍人口，其由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市戶口并不會給城市財政帶來實質(zhì)性負擔，并且因在地理位置上與城市接近，這兩類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實際上已經(jīng)在很大程度上享受到了市民化的待遇，甚至在城市發(fā)展過程中通過征地拆遷獲得了超市民化的福利待遇，他們并不屬于城市的落戶重點群體。因此，在地方政府的策略性行為下，財政獎補和人地掛鉤政策依然未能使廣大從偏遠農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的農(nóng)民工獲得城市戶籍，從而無法享受市民化待遇。

　　切實把戶籍改革落到實處

戶籍制度改革已進入到攻堅階段，少數(shù)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多大城市成為改革的最后堡壘。當前，在推進戶籍改革的相關政策大量出臺的背景下，需要在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設原則的指導下，有針對性地細化政策設計，完善配套措施，切實把戶籍改革落到實處。對此，應從以下幾個方面入手。

第一，積分落戶制應降低人力資本指標權(quán)重，強化對進城定居時間的考量。戶籍是一個國家之內(nèi)不同地區(qū)的居民的身份標識，絕不同于主權(quán)國家的國籍、綠卡等制度。大城市的落戶政策不應走向根據(jù)一個人的人力資本量來決定其能否享受城市排他性福利的道路。只要是本國的公民，不管年齡、學歷、財富處在哪個層次，都應該平等享受所在地區(qū)的公共福利待遇，務必要避免形成優(yōu)質(zhì)人力資本向大城市集中而“劣質(zhì)”人力資本向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中的政策導向。因此，大城市積分落戶制應降低學歷、職稱、投資等與人力資本水平相關指標的權(quán)重，而以連續(xù)合法穩(wěn)定居住和就業(yè)以及參加城鎮(zhèn)社保一定年限等反映進城定居時間的指標作為積分制的主要權(quán)重，讓廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正獲得落戶城市的希望。

第二，以“低門檻申領，階梯式賦權(quán)”為原則，調(diào)整完善居住證制度。居住證制度之所以是戶籍管理制度的創(chuàng)新，是因為其與戶籍制度一樣，也具備人口登記管理和福利權(quán)益分配兩種功能。即使居住證附帶多項公共服務、沒有任何申領門檻，仍然會有一些外來人口不去登記，如果設定的申領條件過高，就更會影響登記的效果。因此，居住證申領條件應盡量低，遵循“低門檻、階梯式”的改革路徑，細化相關規(guī)定。同時，應在進一步豐富居住證福利內(nèi)含的基礎上，以持證年限、社保繳費年限、依法納稅年限、遵守計劃生育政策情況等條件量化構(gòu)建居住證與落戶的銜接條件，為居住證持有者提供落戶的渠道。

第三，落戶財政獎補和“人地掛鉤”政策要明確落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“外來”特征。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括本地的城郊農(nóng)民、城中村農(nóng)村戶籍居民以及從偏遠農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，只有后者才是落戶政策的主要實施對象。因此，在實行“人地掛鉤”和財政獎補政策時，應明確城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模和財政性建設獎補資金額度要與本地區(qū)范圍之外的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤。只有這樣，才能激勵地方政府推動從偏遠農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的農(nóng)民工落戶城市，使真正的離鄉(xiāng)進城農(nóng)民的安居樂業(yè)需求得到滿足。