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養(yǎng)老基地怎樣對接PPP模式

核心提示: 人口老齡化的加劇,使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)成為社會福利領(lǐng)域中亟待解決的問題,利用PPP模式進(jìn)行養(yǎng)老項(xiàng)目的投資建設(shè),無論在現(xiàn)實(shí)層面還是在理論層面都具有較強(qiáng)的可行性。應(yīng)當(dāng)保證在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營周期內(nèi),政治風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi),其他計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)由參與各方合理分擔(dān)。

【摘要】人口老齡化的加劇,使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)成為社會福利領(lǐng)域中亟待解決的問題,利用PPP模式進(jìn)行養(yǎng)老項(xiàng)目的投資建設(shè),無論在現(xiàn)實(shí)層面還是在理論層面都具有較強(qiáng)的可行性。應(yīng)當(dāng)保證在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營周期內(nèi),政治風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi),其他計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)由參與各方合理分擔(dān)。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老基地      PPP模式      運(yùn)營模式      【中圖分類號】F82       【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著京津冀地區(qū)人口老齡化的加劇,資金短缺已成為制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個關(guān)鍵因素,京津冀養(yǎng)老一體化也開始被政府部門及民間資本所關(guān)注。從現(xiàn)實(shí)來看,京津冀三地在資金、土地、人員方面資源稟賦各有不同,具有共同構(gòu)建養(yǎng)老基地的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其中,利用PPP模式可以將公共部門與私人部門的優(yōu)勢結(jié)合起來,充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用,提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率,為有效解決公共服務(wù)供給中存在的缺少資金、技術(shù)和管理落后等問題提出了創(chuàng)新性的思路。

2014年底以來,國務(wù)院財(cái)政部、發(fā)改委等部門已經(jīng)就PPP模式的發(fā)展發(fā)布了一系列的文件。2015年底,財(cái)政部開發(fā)建設(shè)了政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺。根據(jù)平臺中PPP項(xiàng)目庫的信息統(tǒng)計(jì),截至2016年5月,全國入庫項(xiàng)目共8043個,其中養(yǎng)老行業(yè)209個,占比2.6%,養(yǎng)老項(xiàng)目從地域上集中于吉林、江蘇、山東等地,京津冀三地養(yǎng)老行業(yè)還沒有入庫PPP項(xiàng)目。從全國的養(yǎng)老PPP入庫項(xiàng)目看,運(yùn)作方式以傳統(tǒng)的BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓,是指政府授予私營企業(yè)以一定期限的特許專營權(quán),許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施)模式為主,回報(bào)機(jī)制則主要為使用者付費(fèi)。

PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老項(xiàng)目的內(nèi)涵及優(yōu)勢

廣義的PPP指公共部門為提供、交付部分公共設(shè)施及相關(guān)服務(wù)的項(xiàng)目而與私營部門之間締結(jié)緊密的合作伙伴關(guān)系,主要分為外包類(O&M等)、特許經(jīng)營類(BOT、TOT等)和私有化類(BOO等)三大類。目前我國政府層面推廣的PPP模式為廣義層面的PPP模式。我國養(yǎng)老PPP項(xiàng)目中特許權(quán)類融資,尤其以BOT模式占主體。BOT和TOT模式均要求私人部門在有限的經(jīng)營期內(nèi)應(yīng)完成投資的回收并取得合理的回報(bào),因此對收益要求較高,且項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基本全部由私人部門承擔(dān),而我國目前采用PPP模式建設(shè)的養(yǎng)老項(xiàng)目尚處于識別或建設(shè)期,盈利模式、收益水平都待觀察,因此,筆者認(rèn)為,對養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè),如采取這兩種模式,都可能面臨由于私人部門過度追求收益而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。狹義的PPP相比BOT更強(qiáng)調(diào)政府和私人之間的合作關(guān)系,典型特點(diǎn)是私人部門從項(xiàng)目論證階段就開始參與項(xiàng)目,并且在項(xiàng)目初期已實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在政府和私人部門之間的分配,合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制極大地降低了項(xiàng)目融資難度,更能提高項(xiàng)目成功的概率。

PPP融資模式建設(shè)養(yǎng)老基地存在諸多優(yōu)勢。首先,有助解決政府資金不足的缺口。預(yù)計(jì)2030年全國老年人口將達(dá)到3.6億人,“十三五”期間,我國需要新增養(yǎng)老床位403萬張,合計(jì)投資規(guī)模高達(dá)7435億元,基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼合計(jì)1761億元,僅兩項(xiàng)支出已達(dá)將近萬億元,而國家每年公共預(yù)算支出才10余萬億余元。同時,實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致大量私人資本閑置,金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額持續(xù)快速增長。采用PPP 模式建設(shè)養(yǎng)老基地,能疏導(dǎo)閑置私人資本的投資渠道,提高養(yǎng)老基地的建設(shè)效率。

其次,促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,提升項(xiàng)目運(yùn)營效率。根據(jù)英國財(cái)政部對PPP項(xiàng)目的抽樣統(tǒng)計(jì),引入PPP模式后,項(xiàng)目按時完工的概率由30%提高到89%,可見PPP模式可以大大提高項(xiàng)目的建設(shè)效率。養(yǎng)老基地應(yīng)用PPP模式可以充分利用民間資金和私人高效的管理能力,使有能力的私人部門集中精力去做好一個項(xiàng)目,使政府部門把更多力量放在政策的制定和服務(wù)監(jiān)管上面,尤其是通過京津冀的頂層規(guī)劃和統(tǒng)一設(shè)計(jì),來做好養(yǎng)老基地的各項(xiàng)工作,解決醫(yī)療資源配置和醫(yī)療保險(xiǎn)政策的跨區(qū)域?qū)訂栴}。

另外,PPP項(xiàng)目周期長,融資額巨大,獲利計(jì)劃與政府的政策有著密切的關(guān)聯(lián),因此,應(yīng)當(dāng)保證在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營周期內(nèi),政治風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi),其他計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)由參與各方合理分擔(dān)。按照誰最有能力解決問題就由誰來承擔(dān)的原則,使得公共部門和私人部門的合作成為互利雙贏的戰(zhàn)略。

PPP融資模式應(yīng)用于養(yǎng)老基地的運(yùn)營模式設(shè)計(jì)

PPP 模式下參與養(yǎng)老基地投資的主體主要有三部分。首先,項(xiàng)目公司及其組建方。在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)成立的背景下,應(yīng)由此機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌京津冀養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重大事宜。養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目中,政府可以設(shè)立相應(yīng)的投資公司作為政府的代表,具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目發(fā)起。私人部門通過參加公開招標(biāo)、競爭性談判等方式被確定為項(xiàng)目的民營參與方,其主要職能是負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體運(yùn)作。PPP項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的特殊目的機(jī)構(gòu),是整個養(yǎng)老基地PPP 項(xiàng)目的執(zhí)行主體。私人部門以自有資金出資,政府部門則可以PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金等多種形式出資。當(dāng)前河北省可以采用土地使用權(quán)出資,京津地區(qū)采用專項(xiàng)基金出資。其次,商業(yè)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)。參與養(yǎng)老基地PPP 項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)主要包括兩類,一類是銀行或銀團(tuán)、信托公司等機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資;另一類是保險(xiǎn)公司,為項(xiàng)目提供各類保險(xiǎn),轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。再次,項(xiàng)目建設(shè)及服務(wù)機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老基地項(xiàng)目建設(shè)及服務(wù)機(jī)構(gòu)是指在整個項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營中負(fù)責(zé)具體某個專屬領(lǐng)域的機(jī)構(gòu),包括項(xiàng)目咨詢方、設(shè)計(jì)方、工程承包方、材料供應(yīng)方及運(yùn)營方等。

養(yǎng)老基地PPP 項(xiàng)目的投資與管理過程,以養(yǎng)老基地項(xiàng)目的壽命周期為劃分標(biāo)準(zhǔn),主要由四個階段組成:項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目公司選定、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營以及項(xiàng)目移交階段。

首先,項(xiàng)目準(zhǔn)備。因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性,對養(yǎng)老基地進(jìn)行社會性等外部性評價是必要環(huán)節(jié)。其中關(guān)鍵的是養(yǎng)老基地的選址問題,可以由政府主管部門根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃,以生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、交通便利、輻射人群廣等標(biāo)準(zhǔn)提出備選地址,私人部門則應(yīng)著力分析項(xiàng)目的可行性。養(yǎng)老基地應(yīng)具有規(guī)模效應(yīng),項(xiàng)目多而小不利于節(jié)約成本和成本回收,尤其應(yīng)考慮輻射周邊區(qū)域的交通、醫(yī)療、帶動就業(yè)等公共服務(wù)的職能。

其次,合作方選定并組建項(xiàng)目公司。確定私人合作部門并組建PPP項(xiàng)目公司是養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目運(yùn)作基本流程中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié),在該環(huán)節(jié)中政府部門確定PPP項(xiàng)目的民營合作方,民營方的資金實(shí)力、運(yùn)作與管理經(jīng)驗(yàn),對養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目能否成功具有很大影響。在該環(huán)節(jié),政府部門通過公開招標(biāo)、競爭性談判等機(jī)制,選擇綜合實(shí)力最為雄厚的私人部門作為PPP項(xiàng)目的合作方,并組建養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目公司。

再次,項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。政府部門與私人部門簽訂養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目框架協(xié)議與合同、組建項(xiàng)目公司后,項(xiàng)目公司即按照PPP合同進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。在建設(shè)過程中,PPP項(xiàng)目公司按照框架協(xié)議及合同中對于養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求等約定,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工,并有權(quán)將建設(shè)工作承包給其他單位。項(xiàng)目建設(shè)完成并竣工驗(yàn)收后,項(xiàng)目公司可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、自身?xiàng)l件選擇自主運(yùn)營或外包給專業(yè)機(jī)構(gòu)來運(yùn)營養(yǎng)老項(xiàng)目。

最后,項(xiàng)目移交。根據(jù)養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目合同,運(yùn)營滿一定期限后,項(xiàng)目公司必須按照合同中規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)完好程度等要求將養(yǎng)老基地項(xiàng)目移交給政府部門。在該階段需要完成資產(chǎn)評估、債務(wù)清償、分享收益等工作。如果由于某些因素養(yǎng)老基地項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期收益,則可按照PPP合同的規(guī)定適當(dāng)延長項(xiàng)目經(jīng)營期;如果項(xiàng)目提前實(shí)現(xiàn)其預(yù)期收益,也可提前移交項(xiàng)目。在項(xiàng)目移交階段,政府部門應(yīng)確認(rèn)項(xiàng)目是否處于合同約定的完好狀態(tài),從而保證項(xiàng)目移交之后能繼續(xù)運(yùn)營并保證其產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。

(作者分別為河北金融學(xué)院副教授;河北金融學(xué)院講師)

【注:本文是河北省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“京津冀協(xié)同視角下河北省養(yǎng)老基地的PPP融資模式研究”(項(xiàng)目編號:154576246)的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①賈康、孫潔:《公私伙伴關(guān)系(PPP)的概念、起源、特征與功能》,《財(cái)政研究》,2009年第10期。

責(zé)編/張寒    美編/王夢雅(見習(xí))  于珊

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[責(zé)任編輯:譚峰]
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