作者：中國浦東干部學院中國特色社會主義研究院 張小帥

習近平總書記指出，全面從嚴治黨和全面依法治國都必須緊緊抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)對在推進法治建設過程中如何抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”進行了規(guī)定，明確了黨政主要負責人在推進法治建設中所承擔的職責。《規(guī)定》的出臺對協(xié)調(diào)推進全面從嚴治黨和全面依法治國具有十分重要的意義。

黨委和政府主要負責人的示范和領導作用。中國共產(chǎn)黨實行民主集中制的組織原則，個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央。各級黨委屬于黨的領導機關，在黨委主要負責人與黨員的關系方面，黨委主要負責人作為黨的骨干，在黨的組織當中發(fā)揮關鍵作用，其言行對黨員具有強大的示范效應。政府實行首長負責制，政府工作人員都要接受政府主要負責人的領導，政府主要負責人的言行對政府工作人員具有強大的示范效應。人民群眾接觸最多、最廣泛的就是政府工作人員，政府工作人員的言行對人民群眾具有很大的示范效應。因此，政府主要負責人對政府工作人員、并通過政府工作人員對人民群眾具有強大的示范效應。黨政主要負責人的法治素養(yǎng)高、法治思維強，就會帶動黨員和人民群眾法治素養(yǎng)和法治思維的提升，法治建設就會順利推進;否則，法治建設的推進就會比較緩慢。因此，黨政主要負責人在推進法治建設中是“關鍵少數(shù)”。此外，《規(guī)定》明確黨委主要負責人要“充分發(fā)揮黨委在推進本地區(qū)法治建設中的領導核心作用，定期聽取有關工作匯報，及時研究解決有關重大問題，將法治建設納入地區(qū)發(fā)展總規(guī)劃和年度工作計劃，與經(jīng)濟社會發(fā)展同部署、同推進、同督促、同考核、同獎懲”;政府主要負責人要“加強對本地區(qū)法治政府建設的組織領導，制定工作規(guī)劃和年度工作計劃，及時研究解決法治政府建設有關重大問題，為推進法治建設提供保障、創(chuàng)造條件。”這就明確了黨委和政府主要負責任的領導作用。將法治建設與經(jīng)濟社會發(fā)展置于同一高度?！兑?guī)定》明確黨委主要負責人要“將法治建設納入地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和年度工作計劃，與經(jīng)濟社會發(fā)展同部署、同推進、同督促、同考核、同獎懲”。該規(guī)定是全面建成小康社會和全面依法治國的必然要求。全面建成小康社會要求必須繼續(xù)堅持促進經(jīng)濟社會發(fā)展，而全面依法治國要求必須高度重視法治建設。協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會和全面依法治國，必須將法治建設和經(jīng)濟社會發(fā)展置于同一高度?？梢哉f，該規(guī)定是全面推進依法治國的重要舉措，將法治建設提高到了空前的高度，也引出了后面的幾項配套規(guī)定，即加強對黨委文件、重大決策的合法合規(guī)性審查，重視法治素養(yǎng)和法治能力的選人用人導向，維護司法權威，將履行推進法治建設第一責任人職責情況列入年終述職內(nèi)容、納入政績考核指標體系，等等。

提高黨規(guī)國法的執(zhí)行力?！兑?guī)定》明確黨委主要負責人要“提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力”;政府主要負責人要“嚴格執(zhí)行重大行政決策法定程序”、“依法全面履行政府職能，推進行政執(zhí)法責任制落實，推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”等。法律的生命在于實施。無論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律，其制定過程都是經(jīng)過廣泛的征求意見，集思廣益而形成的，可以說凝聚了全黨、全國人民的智慧，是科學的、合理的，其充分實施有利于維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、有利于維護黨的執(zhí)政地位、有利于維護人民群眾的利益。文革期間，無論是黨規(guī)還是國法都被束之高閣，結(jié)果不僅黨內(nèi)比較混亂，國家的社會秩序也受到嚴重損害。十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央以轉(zhuǎn)變作風為突破口，從嚴格執(zhí)行“八項規(guī)定”入手，狠抓制度落實，其結(jié)果不僅黨的團結(jié)統(tǒng)一得到了充分的維護，黨在人民群眾中的威信也得到較大程度提升。黨和國家的發(fā)展歷史充分證明，凡是黨規(guī)國法得到較好執(zhí)行的時期，黨就比較團結(jié)統(tǒng)一，就能得到人民群眾的真正擁護，國家的社會秩序也能得到很好維護;凡是黨規(guī)國法無法得到較好執(zhí)行的時期，管黨治黨就會出現(xiàn)寬松軟現(xiàn)象，黨組織就會渙散，黨的團結(jié)統(tǒng)一就會受到損害，黨就無法得到人民群眾的擁護，而國家的社會秩序也會出現(xiàn)混亂。因此，要實現(xiàn)全面從嚴治黨和全面依法治國，必須提高黨規(guī)和國法的執(zhí)行力。

進一步明確政策與法律的關系?！兑?guī)定》明確黨委主要負責人要“嚴格依法依規(guī)決策，落實黨委法律顧問制度、公職律師制度，加強對黨委文件、重大決策的合法合規(guī)性審查”。該規(guī)定明確了黨的決策與法律的關系。決策因時而動、因地而異，穩(wěn)定性較差;法律則不會因時、因地而出現(xiàn)太大的變化，具有較強的穩(wěn)定性。法律旨在維護公共的、長期的社會秩序與利益，決策如果不在法律的范圍內(nèi)制定，盲目地追求片面的、短期的秩序與利益，則會有損法律的穩(wěn)定性，有損公共的、長期的社會秩序與利益，最終損害黨在人民群眾中的威信。因此，黨委主要負責人在主持黨委會議以制定相關決策時，必須首先考慮憲法法律是如何規(guī)定的，而非上級黨委的決策是如何規(guī)定的，只有在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)，才能制定并執(zhí)行相關決策。當然，如果法律的規(guī)定已經(jīng)不適合社會經(jīng)濟的發(fā)展，那么此時，黨委可以先行制定相關決策，但是不能立即執(zhí)行，而是要支持人大及其常委會在該決策的指導下修改相關法律，當法律修改后，再執(zhí)行決策和修改后的法律。這就需要在黨委制定相關決策時，對決策的合法合規(guī)性進行審查;在有人對決策的合法合規(guī)性提出質(zhì)疑時，對決策的合法合規(guī)性進行辯護。這就需要建立黨委法律顧問制度、公職律師制度。

明確選人用人新導向?！兑?guī)定》明確黨委主要負責人“堅持重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導向，加強法治工作隊伍建設和政法機關領導班子建設”。黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。要達此目標，必須以法治素養(yǎng)和法治能力作為選人用人導向，必須形成以具有法治思維的干部為主干的干部隊伍。也就是說，今后在選人用人時，不僅要看推動經(jīng)濟發(fā)展的能力，還要看法治素養(yǎng)和法治能力，看是否具有法治思維。即便推動經(jīng)濟發(fā)展的能力再強，如果沒有法治思維，沒有法治素養(yǎng)和法治能力，也不能任用和提拔，相反，還要對其在推動經(jīng)濟發(fā)展中的違法違紀行為進行追責。這就要求領導干部在推動經(jīng)濟發(fā)展時，必須運用法治思維與法治方式，也就是前述所說，必須在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定推動經(jīng)濟發(fā)展的政策，而不能超越憲法法律的規(guī)定。

突出強調(diào)維護司法權威?！兑?guī)定》明確黨委主要負責人“不得違規(guī)干預司法活動、插手具體案件處理”;政府主要負責人要“自覺維護司法權威，認真落實行政機關出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”。任何社會都需要有一個能夠定紛止爭的最終裁決者，唯有如此，才能確立并維護社會秩序。在法治社會，司法無疑應當承擔此重任，承擔守護社會正義的最后一道防線。習近平總書記明確提出要“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。按照憲法的規(guī)定，法院依照法律的規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。無論是黨章還是憲法均規(guī)定，黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動，因此，黨委主要負責人不得違規(guī)干預司法活動、插手具體案件處理。司法屬于法治的重要組成部分，法治政府的建設目標要求政府必須接受司法監(jiān)督，必須自覺維護司法權威，在行政訴訟案件中必須派出代表出庭應訴，必須尊重并執(zhí)行法院作出的生效裁判。

強調(diào)責任性、問責性?！兑?guī)定》明確黨政主要負責人不履行或者不正確履行推進法治建設第一責任人職責的，則按照《中國共產(chǎn)黨問責條例》等有關黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)予以問責?！蛾P于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》作為比《規(guī)定》位階更高的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定要形成“有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排”?！兑?guī)定》則根據(jù)此要求，在明確黨政主要負責人在推進法治建設過程中所承擔的職責的同時，規(guī)定若黨政主要負責人不履行或者不正確履行推進法治建設第一責任人職責的，要對其進行追責。而追責的依據(jù)則不僅包括黨內(nèi)法規(guī)，還包括國家法律法規(guī)。這就意味著若黨政主要負責人不履行或者不正確履行推進法治建設第一責任人職責的，不僅會依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)受到黨內(nèi)處分，還可能依據(jù)國家法律法規(guī)受到行政處分甚至刑罰。

總之，《規(guī)定》緊緊地抓住黨政主要負責人這個“關鍵少數(shù)”，明確了黨政主要負責人在履行推進法治建設過程中的地位、權限和責任，對協(xié)調(diào)推進全面從嚴治黨和全面依法治國具有重要意義。