作者：中國浦東干部學(xué)院中國特色社會主義研究院 張小帥

習(xí)近平總書記指出，全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國都必須緊緊抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)對在推進(jìn)法治建設(shè)過程中如何抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行了規(guī)定，明確了黨政主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中所承擔(dān)的職責(zé)?！兑?guī)定》的出臺對協(xié)調(diào)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國具有十分重要的意義。

黨委和政府主要負(fù)責(zé)人的示范和領(lǐng)導(dǎo)作用。中國共產(chǎn)黨實(shí)行民主集中制的組織原則，個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央。各級黨委屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在黨委主要負(fù)責(zé)人與黨員的關(guān)系方面，黨委主要負(fù)責(zé)人作為黨的骨干，在黨的組織當(dāng)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，其言行對黨員具有強(qiáng)大的示范效應(yīng)。政府實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，政府工作人員都要接受政府主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，政府主要負(fù)責(zé)人的言行對政府工作人員具有強(qiáng)大的示范效應(yīng)。人民群眾接觸最多、最廣泛的就是政府工作人員，政府工作人員的言行對人民群眾具有很大的示范效應(yīng)。因此，政府主要負(fù)責(zé)人對政府工作人員、并通過政府工作人員對人民群眾具有強(qiáng)大的示范效應(yīng)。黨政主要負(fù)責(zé)人的法治素養(yǎng)高、法治思維強(qiáng)，就會帶動(dòng)黨員和人民群眾法治素養(yǎng)和法治思維的提升，法治建設(shè)就會順利推進(jìn);否則，法治建設(shè)的推進(jìn)就會比較緩慢。因此，黨政主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中是“關(guān)鍵少數(shù)”。此外，《規(guī)定》明確黨委主要負(fù)責(zé)人要“充分發(fā)揮黨委在推進(jìn)本地區(qū)法治建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，定期聽取有關(guān)工作匯報(bào)，及時(shí)研究解決有關(guān)重大問題，將法治建設(shè)納入地區(qū)發(fā)展總規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同部署、同推進(jìn)、同督促、同考核、同獎(jiǎng)懲”;政府主要負(fù)責(zé)人要“加強(qiáng)對本地區(qū)法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，及時(shí)研究解決法治政府建設(shè)有關(guān)重大問題，為推進(jìn)法治建設(shè)提供保障、創(chuàng)造條件。”這就明確了黨委和政府主要負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)作用。將法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展置于同一高度。《規(guī)定》明確黨委主要負(fù)責(zé)人要“將法治建設(shè)納入地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同部署、同推進(jìn)、同督促、同考核、同獎(jiǎng)懲”。該規(guī)定是全面建成小康社會和全面依法治國的必然要求。全面建成小康社會要求必須繼續(xù)堅(jiān)持促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而全面依法治國要求必須高度重視法治建設(shè)。協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會和全面依法治國，必須將法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展置于同一高度?？梢哉f，該規(guī)定是全面推進(jìn)依法治國的重要舉措，將法治建設(shè)提高到了空前的高度，也引出了后面的幾項(xiàng)配套規(guī)定，即加強(qiáng)對黨委文件、重大決策的合法合規(guī)性審查，重視法治素養(yǎng)和法治能力的選人用人導(dǎo)向，維護(hù)司法權(quán)威，將履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況列入年終述職內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，等等。

提高黨規(guī)國法的執(zhí)行力?！兑?guī)定》明確黨委主要負(fù)責(zé)人要“提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力”;政府主要負(fù)責(zé)人要“嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策法定程序”、“依法全面履行政府職能，推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”等。法律的生命在于實(shí)施。無論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律，其制定過程都是經(jīng)過廣泛的征求意見，集思廣益而形成的，可以說凝聚了全黨、全國人民的智慧，是科學(xué)的、合理的，其充分實(shí)施有利于維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、有利于維護(hù)黨的執(zhí)政地位、有利于維護(hù)人民群眾的利益。文革期間，無論是黨規(guī)還是國法都被束之高閣，結(jié)果不僅黨內(nèi)比較混亂，國家的社會秩序也受到嚴(yán)重?fù)p害。十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以轉(zhuǎn)變作風(fēng)為突破口，從嚴(yán)格執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”入手，狠抓制度落實(shí)，其結(jié)果不僅黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一得到了充分的維護(hù)，黨在人民群眾中的威信也得到較大程度提升。黨和國家的發(fā)展歷史充分證明，凡是黨規(guī)國法得到較好執(zhí)行的時(shí)期，黨就比較團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，就能得到人民群眾的真正擁護(hù)，國家的社會秩序也能得到很好維護(hù);凡是黨規(guī)國法無法得到較好執(zhí)行的時(shí)期，管黨治黨就會出現(xiàn)寬松軟現(xiàn)象，黨組織就會渙散，黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一就會受到損害，黨就無法得到人民群眾的擁護(hù)，而國家的社會秩序也會出現(xiàn)混亂。因此，要實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國，必須提高黨規(guī)和國法的執(zhí)行力。

進(jìn)一步明確政策與法律的關(guān)系?！兑?guī)定》明確黨委主要負(fù)責(zé)人要“嚴(yán)格依法依規(guī)決策，落實(shí)黨委法律顧問制度、公職律師制度，加強(qiáng)對黨委文件、重大決策的合法合規(guī)性審查”。該規(guī)定明確了黨的決策與法律的關(guān)系。決策因時(shí)而動(dòng)、因地而異，穩(wěn)定性較差;法律則不會因時(shí)、因地而出現(xiàn)太大的變化，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。法律旨在維護(hù)公共的、長期的社會秩序與利益，決策如果不在法律的范圍內(nèi)制定，盲目地追求片面的、短期的秩序與利益，則會有損法律的穩(wěn)定性，有損公共的、長期的社會秩序與利益，最終損害黨在人民群眾中的威信。因此，黨委主要負(fù)責(zé)人在主持黨委會議以制定相關(guān)決策時(shí)，必須首先考慮憲法法律是如何規(guī)定的，而非上級黨委的決策是如何規(guī)定的，只有在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)，才能制定并執(zhí)行相關(guān)決策。當(dāng)然，如果法律的規(guī)定已經(jīng)不適合社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么此時(shí)，黨委可以先行制定相關(guān)決策，但是不能立即執(zhí)行，而是要支持人大及其常委會在該決策的指導(dǎo)下修改相關(guān)法律，當(dāng)法律修改后，再執(zhí)行決策和修改后的法律。這就需要在黨委制定相關(guān)決策時(shí)，對決策的合法合規(guī)性進(jìn)行審查;在有人對決策的合法合規(guī)性提出質(zhì)疑時(shí)，對決策的合法合規(guī)性進(jìn)行辯護(hù)。這就需要建立黨委法律顧問制度、公職律師制度。

明確選人用人新導(dǎo)向?！兑?guī)定》明確黨委主要負(fù)責(zé)人“堅(jiān)持重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)和政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)”。黨的十八屆四中全會指出，全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。要達(dá)此目標(biāo)，必須以法治素養(yǎng)和法治能力作為選人用人導(dǎo)向，必須形成以具有法治思維的干部為主干的干部隊(duì)伍。也就是說，今后在選人用人時(shí)，不僅要看推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，還要看法治素養(yǎng)和法治能力，看是否具有法治思維。即便推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力再強(qiáng)，如果沒有法治思維，沒有法治素養(yǎng)和法治能力，也不能任用和提拔，相反，還要對其在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的違法違紀(jì)行為進(jìn)行追責(zé)。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，必須運(yùn)用法治思維與法治方式，也就是前述所說，必須在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，而不能超越憲法法律的規(guī)定。

突出強(qiáng)調(diào)維護(hù)司法權(quán)威?！兑?guī)定》明確黨委主要負(fù)責(zé)人“不得違規(guī)干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理”;政府主要負(fù)責(zé)人要“自覺維護(hù)司法權(quán)威，認(rèn)真落實(shí)行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”。任何社會都需要有一個(gè)能夠定紛止?fàn)幍淖罱K裁決者，唯有如此，才能確立并維護(hù)社會秩序。在法治社會，司法無疑應(yīng)當(dāng)承擔(dān)此重任，承擔(dān)守護(hù)社會正義的最后一道防線。習(xí)近平總書記明確提出要“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。按照憲法的規(guī)定，法院依照法律的規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。無論是黨章還是憲法均規(guī)定，黨必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，因此，黨委主要負(fù)責(zé)人不得違規(guī)干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理。司法屬于法治的重要組成部分，法治政府的建設(shè)目標(biāo)要求政府必須接受司法監(jiān)督，必須自覺維護(hù)司法權(quán)威，在行政訴訟案件中必須派出代表出庭應(yīng)訴，必須尊重并執(zhí)行法院作出的生效裁判。

強(qiáng)調(diào)責(zé)任性、問責(zé)性?！兑?guī)定》明確黨政主要負(fù)責(zé)人不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的，則按照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)予以問責(zé)?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》作為比《規(guī)定》位階更高的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定要形成“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排”?！兑?guī)定》則根據(jù)此要求，在明確黨政主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)過程中所承擔(dān)的職責(zé)的同時(shí)，規(guī)定若黨政主要負(fù)責(zé)人不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的，要對其進(jìn)行追責(zé)。而追責(zé)的依據(jù)則不僅包括黨內(nèi)法規(guī)，還包括國家法律法規(guī)。這就意味著若黨政主要負(fù)責(zé)人不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的，不僅會依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)受到黨內(nèi)處分，還可能依據(jù)國家法律法規(guī)受到行政處分甚至刑罰。

總之，《規(guī)定》緊緊地抓住黨政主要負(fù)責(zé)人這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，明確了黨政主要負(fù)責(zé)人在履行推進(jìn)法治建設(shè)過程中的地位、權(quán)限和責(zé)任，對協(xié)調(diào)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國具有重要意義。