【摘要】城鎮(zhèn)化建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理創(chuàng)新，是推動(dòng)國家、社會(huì)、農(nóng)民等多元主體全方位協(xié)同發(fā)展的重要保障。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑，需要構(gòu)建以服務(wù)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念，強(qiáng)化基層民主的建設(shè)，培育多元參與的社會(huì)治理主體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“最佳價(jià)值”的服務(wù)功能。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化   鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府  治理路徑    【中圖分類號(hào)】D625    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國城鎮(zhèn)化過程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境

從目前中國的實(shí)踐來看，自上而下的政府治理模式占據(jù)著主導(dǎo)地位。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員仍然習(xí)慣于聽從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示，按部就班、機(jī)械地完成上級(jí)布置的任務(wù)，認(rèn)為政府的職責(zé)就是一個(gè)“管”字，而非“服務(wù)”理念，這就直接影響到政府職能的發(fā)揮。比如，在城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者并沒有從長遠(yuǎn)的眼光和戰(zhàn)略的高度對城鎮(zhèn)化的規(guī)劃進(jìn)行深度思考，造成這種現(xiàn)象很重要的一個(gè)原因就在于政府自上而下的治理思路。    

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)面臨諸多充滿挑戰(zhàn)性的問題，比如，涉及農(nóng)民的心理干預(yù)問題等工作僅僅依靠政府本身的力量是無法完成的，這就意味著政府治理的主體不再局限于政府自身，政府治理的多元化主體必將成為社會(huì)改革發(fā)展的趨勢。然而，在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理主體受傳統(tǒng)政府職能的影響，還沒有從以政府為單一中心的管理模式中走出。 另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理主體的單一，在城鎮(zhèn)化過程中某些法律制度不夠健全的情況下，如果缺乏有效的外界監(jiān)管機(jī)制，很容易出現(xiàn)公權(quán)私用、貪污腐敗的現(xiàn)象。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè)較為薄弱，最典型的表現(xiàn)是村民自治在實(shí)踐中并沒有充分發(fā)揮作用。在實(shí)踐中，基層村委會(huì)或其他自治組織往往只是上級(jí)政府部門執(zhí)行行政任務(wù)的“工具”和代理人，缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。另一方面，我國基層政府在提供公共產(chǎn)品服務(wù)時(shí)，沒有建立相應(yīng)完善的民主參與制度，不能有效吸納民意并將之轉(zhuǎn)化為政府的科學(xué)決策，就無法更好地構(gòu)建以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

外國地方政府治理提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

以美國和德國地方政府治理為例，美國在地方政府治理中吸收志愿者組成理事會(huì)或委員會(huì)，對政府的決策建言獻(xiàn)策。德國的地方政府在改革中引入市場元素和企業(yè)元素，越來越多的屬于地方政府的職責(zé)被社會(huì)組織所承擔(dān)。比如，體育娛樂設(shè)施等的建設(shè)和完善，皆由俱樂部一類的社會(huì)私營組織來承擔(dān)，由此構(gòu)成了一種公共職能外包化的社會(huì)形式。

外國地方政府治理可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)有以下三個(gè)方面。第一，基層政府的職能明確，地方政府既代表國家行使政治權(quán)力，同時(shí)也代表國家為廣大公民提供公共服務(wù)，需要在政治角色和服務(wù)角色中盡可能尋求平衡。第二，地方基層政府的改革不是單槍匹馬的革新，而是應(yīng)該放在一個(gè)廣闊的社會(huì)背景和復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中去思考，即基層政府要善于借助非政府組織等外力來實(shí)現(xiàn)革新。第三，在歐美，基層政府被看作是為公民服務(wù)的機(jī)構(gòu)，并且基層政府建立多種渠道滿足民眾的愿望與訴求，且監(jiān)督機(jī)制完善。對于中央政府的改革，地方政府在貫徹的同時(shí)，采取自上而下與自下而上相結(jié)合的策略。

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑優(yōu)化

自下而上和自上而下相結(jié)合的治理理念。自下而上和自上而下相結(jié)合的治理理念，是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑的重要一步。比如，在村鎮(zhèn)規(guī)劃方面，以往更多的是政府主導(dǎo)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，如果引入自下而上的模式，規(guī)劃的主體就可以由政府向政府、專家、民眾、非政府組織共同合作主體轉(zhuǎn)變，村鎮(zhèn)的規(guī)劃就可以體現(xiàn)出當(dāng)?shù)鼐用駥Υ彐?zhèn)未來發(fā)展的設(shè)想。在這種思維模式下，政府對城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃可以從單一的空間拆遷轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合本地特色的一種因地制宜的設(shè)計(jì)，從自上而下的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系氖鑼?dǎo)方式。只有讓農(nóng)民具有參與的主人翁意識(shí)和歸屬感意識(shí)，最終的決策才會(huì)更加科學(xué)化、人性化、民主化，才能充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的積極性，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

多元化的治理主體。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和管理是一個(gè)巨大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)各方，通力合作，僅靠政府力量難免單薄。因此，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑，必須樹立多元共治的理念，倡導(dǎo)多元化的治理主體，在總體格局上構(gòu)建政府、社會(huì)、公眾等多元主體參與治理的新型治理體系。同時(shí)，“政府首先有必要引入企業(yè)家精神，改造行政文化”，也即通過引入市場、社會(huì)力量幫助政府的決策者們完善決策，有效改善公共服務(wù)需求同政府本身的消化能力相矛盾的局面，逐步探索市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理方式，把政府“管不好，管不了”的事項(xiàng)，交由市場主體自行決定。在實(shí)現(xiàn)路徑上通過部分公共服務(wù)外包、卸載、杠桿資助等形式，發(fā)揮市場機(jī)制、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的作用，將政府職能部分“對接”到社會(huì)力量上，形成社會(huì)多元治理的合力，讓社會(huì)力量與政府力量和諧共存、良性互動(dòng)，從而提供更優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)。

加強(qiáng)基層民主建設(shè)。得民心者得天下，一個(gè)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不僅需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的改革，還需有廣大民眾的積極參與。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要從辦公室走出來，走到農(nóng)民心中，密切與廣大群眾的關(guān)系，把群眾的熱情調(diào)動(dòng)起來，增強(qiáng)農(nóng)民的歸屬感和認(rèn)同感，維護(hù)群眾的利益，保障村民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，打通政府與村民溝通的最后一公里。目前，我國較為普遍的村民自治，可以看成是基層民主建設(shè)的縮影。因此，應(yīng)重新審視政府與基層自治組織的關(guān)系，讓基層自治組織陽光健康發(fā)展，這樣才能形成政府和社會(huì)、政府與村民相互呼應(yīng)、良性互動(dòng)的基層民主治理體系。另外，要加強(qiáng)社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制的建設(shè)，因?yàn)橥晟频纳鐣?huì)利益表達(dá)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策的重要前提。政府要盡快用法律制度的形式保障公民利益表達(dá)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，完善聽證會(huì)、利益群體等的訴求表達(dá)渠道，滿足群眾對政府所提供的公共服務(wù)產(chǎn)品的信息需求，這樣才能在公共政策中體現(xiàn)出群眾的利益需求，通過努力實(shí)現(xiàn)百姓的切身利益來激發(fā)群眾參與政府管理和監(jiān)督的愿望和提高群眾參與政府管理和監(jiān)督的能力。

構(gòu)建以“最佳價(jià)值”服務(wù)為主的管理運(yùn)行機(jī)制。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理路徑，必須構(gòu)建以“最佳價(jià)值”服務(wù)為主的管理運(yùn)行機(jī)制。“最佳價(jià)值”模式最早出現(xiàn)在英國，即要求政府為民眾提供經(jīng)濟(jì)、效益的公共服務(wù)產(chǎn)品。對于中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，隨著從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)該逐漸將更多的精力放到“掌舵”而非“劃槳”上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以建設(shè)公共服務(wù)型政府為目標(biāo)，以服務(wù)廣大群眾為宗旨來制定政策和配置公共服務(wù)資源。政府要強(qiáng)化新城鎮(zhèn)的服務(wù)管理制度,不斷完善和細(xì)化新社區(qū)的基層服務(wù)體制，在管理上要本著“人文主義”和“維護(hù)群眾的根本利益”的原則，使政府成為鄉(xiāng)村社會(huì)化服務(wù)體系的積極構(gòu)建者、公共產(chǎn)品與服務(wù)的主要提供者、公共利益最大化的堅(jiān)實(shí)保障者，最終滿足廣大農(nóng)民群眾的發(fā)展需求和利益訴求。只有充分服務(wù)人民，寓治理于服務(wù)之中，把治理和服務(wù)有機(jī)結(jié)合到一起，才能使政府的治理成為善治，這樣才能不斷鞏固和維護(hù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中廣大農(nóng)民的根本利益。

總之，在我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，作為各項(xiàng)改革的交匯點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理路徑優(yōu)化具有舉足輕重的作用，是促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障之一。

(作者單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①李國正：《公共管理學(xué)》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2016年。

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③劉峰、孫曉莉：《中國行政體制改革：理論與實(shí)踐》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2012年。

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責(zé)編/宋睿宸   劉芋藝     美編/于珊

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