【摘要】“一臂之距”公共文化管理模式可以理解為，政府對(duì)文化實(shí)體實(shí)行有限指導(dǎo)和管理，較為具體的管理事務(wù)由包括非政府組織等形態(tài)在內(nèi)的中介性文化機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，使政府更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。“一臂之距”公共文化管理模式下的管理主體分為三個(gè)層級(jí)，實(shí)質(zhì)在于分權(quán)管理。

【關(guān)鍵詞】“一臂之距”   公共文化管理  啟示       【中圖分類號(hào)】D521       【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“一臂之距” （Arms’ Length Principle），原指軍人在部隊(duì)行軍過程中彼此之間要保持等量而適當(dāng)?shù)木嚯x。二十世紀(jì)40年代，英國最先將這一概念引入文化管理和發(fā)展規(guī)劃工作中，以此形象地比喻政府和各個(gè)從事具體文化事務(wù)的主體之間應(yīng)保持適當(dāng)?shù)木嚯x。綜合歐洲各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以將“一臂之距”公共文化管理模式理解為，政府對(duì)文化實(shí)體實(shí)行有限指導(dǎo)和管理，較為具體的管理事務(wù)由包括非政府組織等形態(tài)在內(nèi)的中介性文化機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，使政府更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

“一臂之距”管理主體的三個(gè)層級(jí)

“一臂之距”公共文化管理模式下的管理主體通常分為三個(gè)層級(jí)：政府、非政府性公共文化機(jī)構(gòu)和數(shù)量較大的民間文化組織。政府這一層級(jí)主要包括聯(lián)邦文化部和地方政府文化部門，它們作為國家制度設(shè)置，代表官方政治，主要負(fù)責(zé)宏觀政策制定、立法規(guī)劃、統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)和監(jiān)督全局性文化發(fā)展走向等工作。非政府性公共文化機(jī)構(gòu)是帶有自治性質(zhì)、相對(duì)獨(dú)立的文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們通常是非政府組織，獲得政府認(rèn)可后在政府和民間文化主體之間扮演中介角色，按功能可以分成執(zhí)行和咨詢兩個(gè)主要類型。英國現(xiàn)有45個(gè)中介性公共文化機(jī)構(gòu)，包括執(zhí)行性公共文化機(jī)構(gòu)、廣播局、公營性公司等，它們是政府協(xié)調(diào)管理全國公共文化事業(yè)的重要依托。作為橋梁和紐帶，這些組織向基層文化主體傳遞政府制定的文化政策，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，發(fā)放財(cái)政撥款，發(fā)揮咨詢、策劃和管理職能。其經(jīng)費(fèi)來源渠道較為多樣，主要有政府撥款、向下收費(fèi)和商業(yè)活動(dòng)獲利等。這些非政府組織不僅負(fù)責(zé)資金撥款，也開展具體的投資項(xiàng)目。

英格蘭藝術(shù)委員會(huì)是其中較為突出的代表，它成立于1994年，長期致力于推動(dòng)文學(xué)藝術(shù)發(fā)展創(chuàng)新，是英國文化、媒體和體育部傳遞政策目標(biāo)的重要抓手，通過投資等方式對(duì)推動(dòng)藝術(shù)發(fā)展和豐富群眾生活發(fā)揮著重要作用。民間文化組織散布在基層，數(shù)量較大、種類較多，它們?cè)诮?jīng)營上享有自主性和獨(dú)立性，接受來自非政府性公共文化機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督。

“一臂之距”公共文化管理模式的實(shí)質(zhì)在于分權(quán)管理

“一臂之距”公共文化管理模式，具體可分為垂直分權(quán)和水平分權(quán)兩種方式。垂直分權(quán)意指國家政府與地方政府之間文化管理權(quán)力的縱向劃分。國家政府保持對(duì)公共文化事務(wù)的統(tǒng)領(lǐng)地位，在此基礎(chǔ)上將部分文化管理權(quán)力下放給各個(gè)地方政府和文化部門，國家和地方享有不同程度的管理和撥款權(quán)力，各自負(fù)責(zé)具體劃定的分內(nèi)事宜。水平分權(quán)意指三級(jí)管理架構(gòu)中政府和非政府性公共文化機(jī)構(gòu)以及民間文化組織之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。政府、非政府性公共文化機(jī)構(gòu)和民間文化組織作為三層管理主體，經(jīng)由文化政策的層層傳遞和資金經(jīng)費(fèi)的逐級(jí)分配聯(lián)系起來，但是彼此之間不存在直接隸屬和支配關(guān)系，保持一定的獨(dú)立性。

政府不直接管轄和干預(yù)處于第三層級(jí)的民間文化組織，而是對(duì)其發(fā)揮宏觀政策指引、方向把控和間接管理作用。因此，政府享有的權(quán)力主要是制定全局性文化政策、開展整體監(jiān)督和一部分的文化項(xiàng)目撥款。政府圍繞政策目標(biāo)采取資金調(diào)配等方式協(xié)調(diào)各非政府性公共文化機(jī)構(gòu)，并將對(duì)民間文化組織的具體監(jiān)督管理、資金分配、咨詢服務(wù)等具體事務(wù)權(quán)力讓渡給后者。非政府性公共文化機(jī)構(gòu)與政府之間保持“委托——被委托”關(guān)系，前者得到政府的法定授權(quán)、人員任命和資金撥款，作為第三方保持與政府、民間文化組織之間的獨(dú)立性。非政府性公共文化機(jī)構(gòu)設(shè)置專家團(tuán)隊(duì)，享有對(duì)上的咨詢和建議權(quán)，具體行使對(duì)下的管理、監(jiān)督和評(píng)估權(quán)力，落實(shí)文化撥款，形成公共文化管理服務(wù)的大網(wǎng)絡(luò)體系。民間文化組織接受公共文化機(jī)構(gòu)的管理，保持獨(dú)立經(jīng)營。這種分權(quán)管理原則很好地貼合了市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公共文化發(fā)展變化的規(guī)律，在實(shí)踐中取得了良好效果。

“一臂之距”公共文化管理模式呈現(xiàn)三個(gè)基本特點(diǎn)

政府對(duì)公共文化發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)和間接管理作用。“一臂之距”公共文化管理模式下，政府對(duì)文化發(fā)展秉持的是“既不能不管、又不能多管”的原則。政府從“政策制定者和執(zhí)行者”的雙重身份中退出，對(duì)基層文化組織只發(fā)揮間接管理和整體監(jiān)督作用。通過適度縮小政府職能，讓社會(huì)力量更多地參與到公共文化建設(shè)中來。英國的文化、新聞和體育部只是負(fù)責(zé)公共文化發(fā)展政策制定和部分財(cái)政撥款工作，其直接管理對(duì)象是英格蘭藝術(shù)委員會(huì)、博物館和美術(shù)館委員會(huì)等非政府性公共文化機(jī)構(gòu)，不直接參與基層文化社團(tuán)和協(xié)會(huì)的管理監(jiān)督工作。藝術(shù)委員會(huì)等中介組織負(fù)責(zé)具體的政策執(zhí)行，依托配備的專家團(tuán)隊(duì)開展項(xiàng)目評(píng)估和撥款工作。再以荷蘭為例，荷蘭政府在藝術(shù)發(fā)展工作中處于政策制定和把握全局的角色，不直接參與對(duì)基層民間組織的管理和運(yùn)營，把藝術(shù)發(fā)展的主體地位讓位給非政府組織和民間文化機(jī)構(gòu)。

以人為本，重視公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是國家發(fā)展公共文化事業(yè)的應(yīng)有之義。“一臂之距”公共文化管理模式把公民的文化權(quán)利擺在重要位置，積極創(chuàng)造條件，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，探索服務(wù)方式，調(diào)動(dòng)民眾主動(dòng)參與的熱情。以荷蘭為例，政府在整體目標(biāo)設(shè)定上著力避免站在政府角度干涉文化和藝術(shù)發(fā)展，在政策制定和實(shí)施方面注重保持自身的中立性；在公共文化的提供上不斷擴(kuò)大基本服務(wù)的覆蓋面，與此同時(shí)還充分關(guān)注到社會(huì)弱勢(shì)群體的現(xiàn)實(shí)需要，為他們提供個(gè)性化服務(wù)方案。此外，該模式改變了以往公共文化自上而下的有償服務(wù)形式，通過非政府性公共文化管理機(jī)構(gòu)和基層文化組織自下而上反饋的建議，把握民眾對(duì)公共文化的切實(shí)需求，不斷優(yōu)化文化供給結(jié)構(gòu)，讓公共文化建設(shè)成果貼合民眾所想所需，避免公共資源的浪費(fèi)。

非政府性公共文化機(jī)構(gòu)扮演重要的中介角色。無論哪種社會(huì)形態(tài)和政治體制，對(duì)政府和市場之間關(guān)系的處理都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在當(dāng)今全球化大背景下，政府和市場所能發(fā)揮的作用都是有限的，放大二者中哪一方的權(quán)力都會(huì)對(duì)發(fā)展產(chǎn)生反向制約作用。面對(duì)政府和市場共同存在的管理空白區(qū)域，非政府組織形態(tài)的公共文化機(jī)構(gòu)，作為第三方具有重要優(yōu)勢(shì)。它介于政府和具有市場行為的各個(gè)民間文化組織之間，一方面對(duì)政府負(fù)責(zé)，進(jìn)行目標(biāo)傳遞和政策執(zhí)行，提供建議和咨詢，承擔(dān)經(jīng)費(fèi)協(xié)調(diào)分配、嚴(yán)格服務(wù)規(guī)范、資質(zhì)審查等具體事務(wù)性管理監(jiān)督工作。另一方面對(duì)民間文化組織負(fù)責(zé)，客觀公正地對(duì)政府立法和政策制定提出意見建議，制定切實(shí)可行的文化發(fā)展規(guī)劃，完善公共文化內(nèi)容的具體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；為民間文化組織提供較為公平的發(fā)展平臺(tái)，給予它們同等的經(jīng)費(fèi)分配使用機(jī)會(huì)，避免來自政治和行政領(lǐng)域的干涉，使其享有自由獨(dú)立創(chuàng)作的空間。此外，非政府組織的介入，有助于豐富公共文化項(xiàng)目活動(dòng)形式，更好地滿足民眾對(duì)文化藝術(shù)不同層次的需要。

(作者分別為哈爾濱學(xué)院管理哲學(xué)專業(yè)博士；黑龍江大學(xué)教授)

【注：本文系黑龍江省文化廳藝術(shù)規(guī)劃課題資助項(xiàng)目“黑龍江省文化產(chǎn)業(yè)改革與創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2016D035）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①孔進(jìn)：《公共文化服務(wù)供給的國際經(jīng)驗(yàn)及借鑒》 ，《國外社會(huì)科學(xué)》，2015年第2期。

②陸曉曦：《英國文化管理機(jī)制：“一臂之距”》 ，《山東圖書館學(xué)刊》，2012年第6期。

責(zé)編/譚峰    美編/王夢(mèng)雅

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