作者：河南省委政研室　呂五權(quán)　吳冰

省第十次黨代會報告指出，堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，以“三個一批人”為重點，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，持續(xù)實施“一基本兩牽動三保障”，加快戶籍制度改革和居住證制度雙落地，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，建立健全“人地錢”掛鉤機(jī)制，讓更多進(jìn)城農(nóng)民能夠安居樂業(yè)、融入城市。這為我省城鎮(zhèn)化健康發(fā)展指明了方向。

維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益

國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，重生產(chǎn)輕生活、重管理輕服務(wù)、先污染后治理、“城市病”快于城市發(fā)展的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路子已經(jīng)難以為繼。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路是城鎮(zhèn)化模式的重大創(chuàng)新，它從根本上解決了城市發(fā)展為了誰、依靠誰的問題。

以人為核心，一個重要方面就是維護(hù)和增進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民或農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福祉。據(jù)有關(guān)方面調(diào)查分析，經(jīng)過近些年的努力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存狀況有了明顯改善，但仍存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：他們就業(yè)層次低，住宿條件差，工資時常被拖欠，工作單位很少為他們繳納“五險一金”或“三險一金”，子女就讀的學(xué)校多數(shù)處于城鄉(xiāng)接合部，家庭溫馨缺失，文化生活匱乏。他們在公共場所、單位里遭受白眼、歧視和刁難的現(xiàn)象屢有發(fā)生。他們早已成為建筑、制造、物流、商貿(mào)、家政服務(wù)等領(lǐng)域的主力軍，成為城市人口的重要組成部分，卻沒有表達(dá)訴求、參與民主管理的渠道。他們工作生活在城市，城市卻不接納他們，他們也對城市感到一種疏離感。

維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益，讓他們平等地融入城市，事關(guān)社會文明進(jìn)步和國家長治久安。要切實增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，既考慮短期投入也看長期收益，既享受人口紅利又承擔(dān)責(zé)任義務(wù)，把進(jìn)城農(nóng)民作為城市居民的一部分，把為公民提供無差別的公共服務(wù)作為政府向納稅人應(yīng)盡的責(zé)任，加大投入力度，加強(qiáng)公共服務(wù)體系建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

著力推進(jìn)公共服務(wù)全覆蓋

近年來，全國各地積極推進(jìn)戶籍制度改革，放寬了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)的政策，但落戶人數(shù)并沒有明顯增加。因為城市工作不穩(wěn)定、生活成本高，進(jìn)城務(wù)工人員更多希望兩地權(quán)利同享，城市待不下去還有農(nóng)村作為退路，因而“不愿回農(nóng)村、不想轉(zhuǎn)戶口”的現(xiàn)象正在逐漸增多。對于取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，有地方反映，由于沒有切割背后的城市福利，在實際操作中涉及婚姻登記、事故賠償、人口遷移等，仍要區(qū)分農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口。一些沿海發(fā)達(dá)省份推行居住證制度，居住證持有人在居住地可以享有多項社會保障和公共服務(wù)方面的待遇，各方面反映較好。在此基礎(chǔ)上實行積分制入戶，雖然為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶開了一條縫，但主要目的還是控制城市人口，還在強(qiáng)化附著在戶籍上的福利待遇，且門檻較高，轉(zhuǎn)移農(nóng)民能夠辦下來落戶手續(xù)的并不多。

這充分說明，應(yīng)在居住證制度上做文章，著力推進(jìn)公共服務(wù)全覆蓋。改革的方向應(yīng)當(dāng)是分階段實現(xiàn)戶籍與福利脫鉤，對城鎮(zhèn)新增的公共服務(wù)產(chǎn)品不再與城鎮(zhèn)戶籍掛鉤，逐步還原戶籍人口登記和管理職能。改革的愿景是：一個家庭允許有若干個居住地，選擇其中之一作為常住地，辦理居住證，享有所在地的公共服務(wù)，離開常住地可以享受無差別的基本公共服務(wù)和其他便利條件，或通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)異地即時結(jié)算。

把教育、就業(yè)、住房作為重點

基本公共服務(wù)是由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體實力提供的、旨在保障個人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的最基本社會條件。要堅持政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場機(jī)制作用相結(jié)合、加大投入與深化改革相結(jié)合，推進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)、基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“三掛鉤”，不斷完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制。目前，我省統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度基本建立，新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保已經(jīng)并軌，其他基本公共服務(wù)也在有序向非戶籍人口覆蓋，下一步應(yīng)把教育、就業(yè)、住房保障等作為工作重點。

建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員子女就學(xué)保障制度。抓住國家將新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)用于“三個一批人”的機(jī)遇，調(diào)整土地規(guī)劃和年度用地計劃，優(yōu)先保障教育用地。推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，優(yōu)先推動有擴(kuò)容需求的城鄉(xiāng)接合部、新城區(qū)中小學(xué)和幼兒園擴(kuò)建改造，增加城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育資源供給。把配套建設(shè)中小學(xué)作為商品房開發(fā)的前置條件，學(xué)校未建成投用不得發(fā)放預(yù)售證。通過支教、托管、組建教育集團(tuán)等方式，盡快提高薄弱學(xué)校和新辦學(xué)校的教育質(zhì)量，推動義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。按照“錢隨人走”的原則，對接受進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女的公辦學(xué)校及時足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。實行政府購買服務(wù)，鼓勵發(fā)展民辦義務(wù)教育，激發(fā)動力活力。

促進(jìn)更高質(zhì)量的就業(yè)。要深入開展“春風(fēng)活動”等供需對接活動，為勞動力就業(yè)與企業(yè)用工牽線搭橋。大力推進(jìn)勞務(wù)輸出，鼓勵優(yōu)秀農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)就業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村公共就業(yè)服務(wù)中心（所、站）的服務(wù)功能，推動城鎮(zhèn)公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)面向所有常住人口，同等落實職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼等政策，同等免費(fèi)享受政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等公共就業(yè)服務(wù)。多渠道、多層次、多形式組織實施農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計劃，提高職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。完善小額擔(dān)保貸款、財政貼息、稅費(fèi)減免、場地安排等扶持援助政策，將本地城鎮(zhèn)戶口享受的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策擴(kuò)大到所有非戶籍人口。加快推行高中階段義務(wù)教育，強(qiáng)化政府、家庭和用工單位三方的責(zé)任，政府保障學(xué)雜費(fèi)等經(jīng)費(fèi)投入，家庭保證子女不得中途輟學(xué)，用工單位保證不聘用沒有高中階段學(xué)歷教育的人員，全社會共同努力，下大力氣提高勞動者綜合素質(zhì)和在勞動力市場的競爭力。

建立多層次住房保障體系。深入實施保障性安居工程，降低門檻，實現(xiàn)保障性住房向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全覆蓋。將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，支持農(nóng)民工家庭購買普通商品房。重點支持農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)定的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍，解決產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)穩(wěn)定就業(yè)人員的住房保障問題。大力發(fā)展住房租賃市場，以租賃合同為依據(jù)，向包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員在內(nèi)的中低收入者給予房租補(bǔ)貼。