作者：華僑大學(xué)公共管理學(xué)院副教授　徐晞

社會救助是一項對低收入居民或特殊群體給予物質(zhì)幫助或精神救助的基礎(chǔ)性制度安排。我國長期以來單純依靠政府提供的傳統(tǒng)救助方式，很難公平惠及社區(qū)所有需要對象，也無法有效解決多樣化服務(wù)需求。因此，需要鼓勵社會組織即非營利組織參與社會救助，建立健全物質(zhì)資金幫扶與心理社會支持相結(jié)合、基本救助服務(wù)與專業(yè)化個性化服務(wù)相補(bǔ)充、政府主導(dǎo)與社會參與相銜接的新型社會救助服務(wù)模式從而實現(xiàn)社區(qū)精準(zhǔn)救助。

美國作為全球最大的移民社會，基本依靠民間自治的方式提供各種社會服務(wù)并自我結(jié)成社區(qū)，并且平均每175個美國人就擁有一個非營利組織，四分之一的16歲以上的美國人在社會組織中從事志愿工作。布魯明頓是美國印第安納州南部蒙羅縣所轄的一個城市，面積60.5平方公里，僅有人口8萬多人，但擁有非營利組織一千多家，彼此交互合作形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的強(qiáng)大合力，主要以資金支持、資源共享、互助互濟(jì)等方式為社區(qū)低收入及特殊群體提供高效的救助服務(wù)，反映了美國社區(qū)救助的一般狀況。美國社區(qū)治理和社會組織的經(jīng)驗可以在充分考慮我國國情的基礎(chǔ)上被有針對性地借鑒。

一、非營利組織之間交互式合作形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

1.由資金支持形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。資金是非營利組織運(yùn)營的首要保障，資金支持編織了一張社會組織互相聯(lián)系的資助網(wǎng)。在布魯明頓，社區(qū)基金會和聯(lián)合之路是主要資助方。社區(qū)基金會一方面以競爭性招標(biāo)方式給予社區(qū)其他非營利組織資金支持，單2014年就向社區(qū)330個非營利組織資助18億美元；另一方面又以1∶2配套資助方式，支持社區(qū)中一些非營利組織的項目運(yùn)作。聯(lián)合之路在布魯明頓社區(qū)有25個認(rèn)證會員，定期將募捐來的善款幫助會員組織發(fā)展運(yùn)作。

2.由相互扶助及資源共享形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。這種關(guān)系能很好地為低收入及特殊群體提供食物、日用品等生活必需品，改善教育、收入環(huán)境。例如，蒙羅縣社區(qū)廚房除了為低收入居民免費(fèi)提供熟食，還為課后在布魯明頓男孩女孩俱樂部（為社區(qū)低收入家庭的6-18歲兒童提供下午放學(xué)后3-7點(diǎn)的課后服務(wù)以及暑期夏令營）、蒙羅縣女孩之家（對社區(qū)低收入家庭的女孩提供課后輔導(dǎo)、全天托管和夏令營）接受課后服務(wù)的孩子提供點(diǎn)心；與Stone Belt（為殘疾人提供教育和服務(wù)的機(jī)構(gòu)）合作，每天由該組織的殘疾志愿者運(yùn)送食物給社區(qū)低收入老人以及收集搬運(yùn)社區(qū)居民捐贈的食物。

3.由咨詢服務(wù)形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。美國非營利組織成立之初應(yīng)根據(jù)各州的法律注冊為公司、非法人社團(tuán)或信托，而后再向聯(lián)邦國稅局申請免稅資格，從而在法律上享有非營利組織的地位和優(yōu)惠。由于布魯明頓社區(qū)的非營利組織大多注冊為公司形式，是布魯明頓商會的會員，享有商會提供的投資（立項）咨詢、商務(wù)推薦、會員聯(lián)誼、宣傳推廣等會員服務(wù)，從而更好地孵化和成長。

二、非營利組織與政府、企業(yè)、公眾等形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

布魯明頓的非營利組織除了彼此之間形成牢固的資源網(wǎng)絡(luò)關(guān)系外，還與所在地政府、企業(yè)、學(xué)校、公眾等組織形成強(qiáng)大的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，實現(xiàn)社區(qū)多元主體共治。

1.政府是非營利組織開展社區(qū)救助活動的強(qiáng)大支持者。布魯明頓的非營利組織或多或少獲得過政府的財政撥款和政府購買服務(wù)的項目收入，為遭受家暴的婦女和兒童提供緊急庇護(hù)、蒙羅縣醫(yī)療志愿診所（由社區(qū)退休醫(yī)護(hù)人員擔(dān)任志愿者，為社區(qū)1.7萬多名沒有醫(yī)療保險且收入低于聯(lián)邦貧困標(biāo)準(zhǔn)200%以下的社區(qū)居民提供服務(wù)）等組織所獲得的政府財政撥款占年度收入的一半以上。從政府財政撥款數(shù)量來看，財政撥款更側(cè)重于提供或購買最基本的食物和醫(yī)療服務(wù)。

2.企業(yè)是非營利組織社區(qū)救助活動的重要資金扶助者。除了一般性的捐贈外，企業(yè)也是公眾參與捐贈活動的重要載體，例如聯(lián)合之路采取工作場所募款的方式，即依托企業(yè)向其員工籌款，大大降低籌款成本，提高個人捐款的便捷度，也提高普通公眾的參與度。

3.社區(qū)公眾是非營利組織開展社區(qū)救助的有力助推器。社區(qū)公眾對非營利組織的支持主要體現(xiàn)于財物捐贈和志愿服務(wù)。布魯明頓的公眾對聯(lián)合之路和社區(qū)基金會等組織每年的聯(lián)合募捐、年度籌款活動幾乎耳熟能詳并積極參與，各大超市、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也都設(shè)有向公眾募捐的渠道。

三、美國社區(qū)救助的網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)

亞利桑那大學(xué)的Provan教授和蒂爾堡大學(xué)的Kenis教授提出三種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)形態(tài)：共享型網(wǎng)絡(luò)治理、領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理和行政型網(wǎng)絡(luò)治理。

首先，共享型網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)參與者之間平等的相互依存和互惠共贏關(guān)系，這在美國社區(qū)服務(wù)和社會救助活動中最為廣泛。非營利組織與政府提供社會救助服務(wù)時，彼此是一種平等的多邊關(guān)系和相互依存關(guān)系，非營利組織在政府提供的救助產(chǎn)品之余，從各自使命和愿景出發(fā)為社區(qū)居民提供富有品牌特色的服務(wù)，甚至與政府在服務(wù)提供和資源爭取上形成平等的市場競爭關(guān)系。

其次，領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理是網(wǎng)絡(luò)參與者圍繞一個核心參與者形成直接或間接的連接關(guān)系，這種治理形態(tài)更多表現(xiàn)在社區(qū)組織相互之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，如在解決社區(qū)饑餓問題上，布魯明頓的社區(qū)組織形成以食物銀行為核心參與者的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，僅2013年各合作機(jī)構(gòu)從食物銀行獲得食物就達(dá)370萬磅，以各種形式分發(fā)給社區(qū)貧困居民；在社區(qū)醫(yī)療救助上，形成以印第安納大學(xué)醫(yī)院為核心參與者的社區(qū)醫(yī)療救助網(wǎng)絡(luò)體系，為醫(yī)療志愿診所等合作伙伴提供臨床醫(yī)生、化驗放射診斷以及必要的住院服務(wù)；在組織經(jīng)費(fèi)爭取上，形成以聯(lián)合之路或社區(qū)基金會為核心機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，社區(qū)多數(shù)組織是聯(lián)合之路的會員，并申請過社區(qū)基金會的經(jīng)費(fèi)支持。

最后，行政型網(wǎng)絡(luò)治理受制或依賴于網(wǎng)絡(luò)外部參與者的資源配置或信息供給，社區(qū)救助活動的開展有賴于政府以及社區(qū)外部組織的資源、信息以及資金管控等關(guān)鍵作用來協(xié)調(diào)并維護(hù)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)。如“食物銀行”的成功運(yùn)作離不開聯(lián)邦合作伙伴的補(bǔ)助和美國農(nóng)業(yè)部政府購買項目，僅2013年通過這兩種途徑獲得的食物分別占14%和26%。

四、我國非營利組織參與社區(qū)救助的治理路徑選擇

1.網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)：宜采用領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)，形成“政府主導(dǎo)+社會組織參與”。在網(wǎng)絡(luò)治理過程中，美國政府與其他治理主體共同參與到公共政策過程，無論是共享型、領(lǐng)導(dǎo)型還是行政型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)都是多個組織之間相互依賴的狀態(tài)，組織之間沒有上下級隸屬關(guān)系，不同于建立在合法權(quán)威之上的科層治理。當(dāng)前，我國社會組織發(fā)展成熟度較低，政府仍然是社會救助的主要力量，要求社會組織與政府在社區(qū)救助服務(wù)中完全形成共享型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)的條件還不夠成熟，可以先從政府領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)過渡到政府作為外部參與人的行政型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)，進(jìn)而最終在某些救助領(lǐng)域形成政府和社會組織共享型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)。

2.網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)系：社會組織交互式合作參與，實現(xiàn)“核心供給+個性化服務(wù)”。美國的社會組織之間通過網(wǎng)絡(luò)連接在社區(qū)中形成強(qiáng)大合力，通過資金供給、資源共享、互助互濟(jì)等方式為社區(qū)低收入及特殊群體提供救助服務(wù)，共享型、領(lǐng)導(dǎo)型和行政型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)在社會組織提供社區(qū)救助服務(wù)過程中被靈活且富有成效地運(yùn)用。我國社會組織發(fā)展處在起步階段，參與社區(qū)救助服務(wù)的經(jīng)驗不足，資源供給有限，彼此之間的交流合作極少，只有通過網(wǎng)絡(luò)治理形成協(xié)同效應(yīng)才能實現(xiàn)資源有效配置，并在社區(qū)發(fā)展中更好發(fā)揮作用。社會組織之間的網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)系應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同救助領(lǐng)域、救助服務(wù)特征分別采用不同的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)：非營利組織彼此關(guān)系主要建立在平等合作和互惠互利關(guān)系的基礎(chǔ)上，通常采用共享型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)；當(dāng)單個組織難以承擔(dān)某項社區(qū)救助服務(wù)時，引入領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)，可以形成一個在社區(qū)非營利組織救助網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)角色或處于中心地位的核心供給機(jī)構(gòu)，而后由數(shù)個非營利組織共同從不同角度、不同層面為社區(qū)居民提供具有個性化特色的服務(wù)；當(dāng)社區(qū)內(nèi)所有非營利組織形成合力也難以提供有效救助服務(wù)時，可以依托社區(qū)外部權(quán)威組織的資金支持、信息供給和資源配備，形成行政型網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)。

3.網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制：形成最大公約數(shù)合作，突出“信任機(jī)制+協(xié)調(diào)機(jī)制”。美國社會的信任程度較高并且具有由銀行、社保局、稅務(wù)局等機(jī)構(gòu)提供完整聯(lián)網(wǎng)記錄的社會征信體系。網(wǎng)絡(luò)治理目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于各方主體真誠且高效的合作，而這種合作關(guān)系的形成需要信任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和完善。社區(qū)救助網(wǎng)絡(luò)治理體系的建立，應(yīng)在共同利益的基礎(chǔ)上以對話、協(xié)商的機(jī)制加強(qiáng)信息溝通和資源共享，協(xié)調(diào)治理主體之間的利益關(guān)系以及各治理主體與整個治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系。