劉守英，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

【編者按】

在由鴻儒金融教育基金會和上海金融與法律研究院聯(lián)合主辦的第100期“鴻儒論道”論壇上，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英先生以“從土地看中國經(jīng)濟(jì)”為題，發(fā)表了學(xué)術(shù)演講。

劉守英教授認(rèn)為，土地在中國經(jīng)濟(jì)高增長過程中扮演著發(fā)動機(jī)角色。一方面，土地制度的改革推動了經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，因而成為激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的重要制度力量。另一方面，政府通過對土地權(quán)力的控制掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。忽略中國在整個發(fā)展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去三十多年高增長的奧秘。

劉守英教授將中國經(jīng)濟(jì)高速增長背后的土地制度演變分為四個階段。上世紀(jì)八十年代的土地改革是第一階段，為中國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變即從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國打下了非常好的基礎(chǔ)。從上世紀(jì)九十年代的園區(qū)工業(yè)化開始，中國進(jìn)入“以地謀發(fā)展”的階段，政府低價出讓土地，推動中國成長為“世界工廠”，并找到了利用土地主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的模式。第三階段，通過上世紀(jì)九十年代末期的住房商品化改革和城市化快速推進(jìn)，政府實現(xiàn)以地生財，掌握了城市化和發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。第四階段，2008年之后，政府利用土地介入宏觀調(diào)控，以地融資，形成整個國民經(jīng)濟(jì)過度依賴于土地的局面。

劉守英教授認(rèn)為，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入下行階段，原來靠土地拉動GDP的模式問題重重，已無以為繼，今后必須告別以土地作為經(jīng)濟(jì)增長發(fā)動機(jī)的做法，以土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化來推動結(jié)構(gòu)性改革。

劉守英教授生于1964年，湖北洪湖人，曾任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)領(lǐng)域負(fù)責(zé)人，目前擔(dān)任中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。主要研究領(lǐng)域為制度與產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村土地制度變遷、制度變革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近著為《直面中國土地問題》，即將出版《土地制度的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》和《中國土地問題調(diào)查》。

以下是演講全文：

土地問題幾乎每天都有人在討論，有搞政治的、搞經(jīng)濟(jì)的、搞法律的、做投資的；有認(rèn)真研究問題的，也有搞名堂的。為什么那么熱？因為它不僅與我們每個人的切身利益關(guān)系密切，而且與整個國民經(jīng)濟(jì)縛著在一起。 

土地與“中國模式”

觀察中國經(jīng)濟(jì)，土地是一個非常重要的變量。這個變量不僅影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而且使中國的發(fā)展模式非常獨特。

國內(nèi)外都在討論中國模式，對這一模式的批評是，一切都由政府主導(dǎo)，這種發(fā)展是不可持續(xù)的。這好像與真實世界不符。如果真是這樣，中國的經(jīng)濟(jì)活力從何而來？沒有市場和民間的力量，中國的高增長何以持續(xù)30多年？也有人認(rèn)為，中國30多年的成績就是通過改革回歸常識，沒有什么不一樣的，更談不上什么模式。我同意中國的發(fā)展模式確實有其獨特的地方，其不同之處體現(xiàn)在政府與市場互動背后的政治經(jīng)濟(jì)邏輯：政府一方面掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，另一方面又通過改革不斷開放經(jīng)濟(jì)權(quán)利。經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，成為促增長的主要力量；政府通過掌握發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，又保證了發(fā)展在可控的政治經(jīng)濟(jì)軌道上行進(jìn)。

那么，土地在這樣一個獨特模式里面的作用又怎樣體現(xiàn)呢？土地在中國經(jīng)濟(jì)高增長中扮演著發(fā)動機(jī)的角色。一方面，土地制度的改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，因而成為激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的重要制度力量。另一方面，政府又通過對土地權(quán)力的控制掌控發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。因此，在我看來，中國發(fā)展模式最獨特的地方，可能跟土地在這一階段在政治經(jīng)濟(jì)上扮演的角色直接相關(guān)。理解不清楚土地制度的這種獨特特征，忽略中國在整個發(fā)展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去三十多年高增長的奧秘。

我們前幾年曾不斷地寫文章、遞折子，對這套模式的風(fēng)險提出警示。但是，當(dāng)時一到下面跑，就感到那時要動一動太難了。地方政府賣地的熱情高漲，我們聽到的抱怨就是缺指標(biāo)，工業(yè)的情況也不錯，房地產(chǎn)市場也是一路高歌。你要改這套模式，沒有人聽得進(jìn)去！最近到下面跑，發(fā)現(xiàn)這套模式在運(yùn)行中遇到一些新的情況：工業(yè)用地需求沒有那么旺了，房地產(chǎn)市場在不同城市表現(xiàn)不一，地方官員也不像前些年那樣，談起賣地就眉飛色舞。

值得關(guān)注的是，在經(jīng)濟(jì)下行以后， 土地的政治與土地的經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系在發(fā)生變化。從地方調(diào)查和觀察來看，一個現(xiàn)象是，盡管經(jīng)濟(jì)不好，但市場和民間的力量還是積極的，在推著經(jīng)濟(jì)質(zhì)量往好的方面走。我們?nèi)ブ槿?、長三角跑，包括上海、深圳，這些地方的企業(yè)在市場中轉(zhuǎn)型升級不錯，有些區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的轉(zhuǎn)型已有些模樣。靠土地發(fā)動經(jīng)濟(jì)的效力在減退，一些長出塊頭的企業(yè)不太看重土地成本，土地抵押解決資金的需求也沒那么大的。另一個現(xiàn)象是，各地政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式?jīng)]有多大改變，還是在依靠土地拉GDP，用土地招商引資，靠多供地搞基礎(chǔ)設(shè)施。這套搞法在沿海地區(qū)依舊，還在向廣大中西部地區(qū)蔓延。

中國土地對經(jīng)濟(jì)的作用可能出現(xiàn)階段性變化。上一輪發(fā)展進(jìn)程中，土地的政治與土地的經(jīng)濟(jì)兩種力量相對來說還求得比較好的平衡，土地的發(fā)動是促增長的。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段發(fā)生轉(zhuǎn)換以后，市場的力量在推動經(jīng)濟(jì)往好的方向轉(zhuǎn)，但是，政府卻在利用土地的力量往后拉，很大程度上在阻礙升級，同時也加劇財政和金融風(fēng)險。

八十年代的農(nóng)地改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型 

中國農(nóng)村的改革始于1978年，安徽鳳陽縣小崗村的18位農(nóng)民率先實行農(nóng)業(yè)“大包干”。18位農(nóng)民中有一位叫嚴(yán)宏昌，這是80年代嚴(yán)宏昌一家在自己的茅草屋前留影。等到90年代，他們身后的茅屋就變成瓦房了。

八十年代的農(nóng)地改革是一次重構(gòu)土地政治經(jīng)濟(jì)邏輯的成功嘗試。 

重構(gòu)土地政治經(jīng)濟(jì)邏輯的直接原因是，原來那套搞不下去了。我們曾經(jīng)期望努力通過強(qiáng)政權(quán)的力量把國家工業(yè)化搞起來，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村作為城市的大后方，國家要求農(nóng)民留在集體土地上生產(chǎn)糧食，然后通過統(tǒng)購統(tǒng)銷制度把農(nóng)民打的糧食低價提供給城市。結(jié)果眾人皆知，糧食產(chǎn)不出來，農(nóng)民普遍貧困，農(nóng)村發(fā)展停滯。擺脫困境的辦法是，承認(rèn)農(nóng)民自下而上的變法，在土地的政治經(jīng)濟(jì)邏輯上做出調(diào)整。

農(nóng)地改革主要做了三件事。

第一是重構(gòu)國家與集體、農(nóng)民的關(guān)系。改革的基本邏輯是自下而上的，這場自下而上的改革就是在重構(gòu)國家和集體、農(nóng)民的關(guān)系。用最通俗的一句話：交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的。該給國家的給國家，集體要的我給你，剩余的都是我的。這套合約結(jié)構(gòu)既保證了國家的利益，也保證了集體的利益，但更重要的是，農(nóng)民獲得了剩余的索取權(quán)。

第二是重構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。當(dāng)時農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是保留集體所有制，但是去掉集體的控制權(quán)。就是說把集體所有制繼續(xù)保留，但是集體的控制權(quán)取消，坐實農(nóng)戶的土地使用權(quán)。這基本上將農(nóng)戶對土地的產(chǎn)權(quán)，就是使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)這些權(quán)益給到農(nóng)戶。盡管保留了集體所有制，但是集體失去控制權(quán)以后，農(nóng)戶成為事實上的土地主人。我們講產(chǎn)權(quán)，最主要的權(quán)就是它的使用、收益和轉(zhuǎn)讓，這三個權(quán)益基本上給了農(nóng)戶。

第三是調(diào)整國家與鄉(xiāng)村的政治結(jié)構(gòu)。土改以來形成的鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)基本上是什么呢？從土改開始，我們基本上就是把原來舊制度下那些長期靠積累形成的士紳階層和有產(chǎn)者基本上打掉了，然后讓分到土地的農(nóng)民長成新的政治力量。人民公社化以后，這些人除了組織生產(chǎn)，更重要是成為農(nóng)村的政權(quán)依托，組織農(nóng)民靠他們，交糧靠他們，上傳下達(dá)也靠他們。 從土地的政治來看，八十年代農(nóng)村改革實際上是將產(chǎn)糧供糧的事交給了農(nóng)戶，同時繼續(xù)保留集體對農(nóng)村的控制。 

農(nóng)地改革后在解決國家、集體和農(nóng)民之間的關(guān)系方面，保證了比較好的平衡，這一改革也成為盤活農(nóng)村、搞活農(nóng)業(yè)、激活農(nóng)民的制度基礎(chǔ)。 

第一，國家原來要農(nóng)村提供的糧食不僅能保證，而且保得比原來還好！農(nóng)地改革以來，糧食生產(chǎn)除了幾年的徘徊外一直在增加，尤其是2003年以來，也是各種聲音對家庭農(nóng)作制質(zhì)疑最大的時期，糧食還 “十二年增”。從土地的政治邏輯來看，由于糧食增產(chǎn)，糧食安全這個最大的政治就給保住了。

第二，由于土地種植下放到農(nóng)戶，農(nóng)民就有了選擇權(quán)，他們可以離土和出村。這對中國現(xiàn)代化是影響非常大的一件事。費(fèi)孝通講的“鄉(xiāng)土中國”，最主要的就是農(nóng)民與土地長期聯(lián)系在一起，農(nóng)民以土地為生，以農(nóng)業(yè)為生。這樣的話，鄉(xiāng)土中國是走不出去的。我們從土改一直到八十年代的農(nóng)村土地改革，這么長的一段時期里面，搞了聲勢浩大的工業(yè)化，就是國家工業(yè)化。這個國家工業(yè)化，讓農(nóng)民在農(nóng)村不能走，農(nóng)民就是提供糧食的，最后結(jié)果是農(nóng)民不能離土也不能出村。八十年代的土改，我覺得對農(nóng)村非常重要的一個影響是，農(nóng)民可以離開土地，可以出村。這樣，整個中國經(jīng)濟(jì)社會的基本性質(zhì)發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變，從原來的鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國。城鄉(xiāng)中國的基本特征是什么？需要好好研究。我們現(xiàn)在差不多一半人口生活在農(nóng)村，一半人口生活在城市，農(nóng)民分化，鄉(xiāng)村分化，城市社會開始成長。

第三，由于人可以出村，可以離開土地，中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生了重大的變化。中國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式是什么特征？就是靠人口、勞動的不斷投入，以提高土地產(chǎn)出，保證吃飯的問題，保證糧食的安全。允許人出村，人可以離開土地，這樣人口與土地的關(guān)系發(fā)生了重大變化。

其一，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)加快。目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)達(dá)到34%，也就是說，三分之一以上土地已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)。

其二，農(nóng)民過去主要靠勞力的多投入來解決吃飯問題。現(xiàn)在，在人口、勞動力大量出村到城市就業(yè)以后，整個農(nóng)民的收入里面只有三分之一靠土地了。另外，只有10%左右的人是純農(nóng)民。搞農(nóng)業(yè)的辦法也發(fā)生了變化，過去靠人力為主，現(xiàn)在基本上是靠機(jī)械為主?，F(xiàn)在一畝地，一年的勞動投入就是幾個工。農(nóng)業(yè)的機(jī)械化程度大大提高?，F(xiàn)在整個中國農(nóng)村的糧食收割，一些機(jī)械作業(yè)隊每年從東北先過黃河再過長江，形成壯麗的一景。主要的收割、播種基本是機(jī)械在做。

其三，農(nóng)業(yè)發(fā)展的動能發(fā)生了變化。過去農(nóng)業(yè)發(fā)展主要是著眼于提高土地單產(chǎn)，解決吃飯問題。差不多2003年的時候，一個重大的變化是，農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率快速上升，這樣整個農(nóng)業(yè)開始真正進(jìn)入以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為主的發(fā)展軌道了。很多資本現(xiàn)在為什么要往鄉(xiāng)村走？非常重要的一點是，搞農(nóng)業(yè)的人、搞農(nóng)業(yè)的方式以及農(nóng)業(yè)的形態(tài)都在發(fā)生重大變化。

集體土地入市與鄉(xiāng)村發(fā)展道路

八十年代的農(nóng)村改革實質(zhì)上是一場全面的土改。除了農(nóng)地改革以外，還有集體土地入市促成鄉(xiāng)村的工業(yè)化和城市化。大量的人口在農(nóng)地上已經(jīng)不可能再找那么多的收入了。到1985年左右，包產(chǎn)到戶全面推開以后，我們差不多有1.8億的農(nóng)村勞動力，在土地上已經(jīng)搞不出什么名堂了，為了尋找出路，只能允許搞鄉(xiāng)村工業(yè)化。

搞鄉(xiāng)村工業(yè)化，在新中國以后的歷史上原本是不可能發(fā)生的一件事。鄉(xiāng)村原來是干什么的？鄉(xiāng)村就是搞農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)就是搞糧食，不存在要你搞工業(yè)化、城市化的事情。但是八十年代非常重要的一件事是，當(dāng)剩余勞動力從農(nóng)村出來以后，決策者當(dāng)時面臨非常大的一件事是，這些人要找出路，但是城市不可能給出路，城里本身體制僵化，產(chǎn)業(yè)效率低下，農(nóng)民進(jìn)不了。進(jìn)不了怎么辦？這些人只能在農(nóng)村本鄉(xiāng)本土搞。

大家都知道，農(nóng)業(yè)政策改革有一個著名的順口溜叫“可以，可以，也可以”，那是指農(nóng)地這塊。在農(nóng)地非農(nóng)化這個問題上，我也總結(jié)一個順口溜，叫“允許，允許，也允許”。沒有出路，那么多的人要增加收入，解決就業(yè)問題，整個農(nóng)村的發(fā)展要有機(jī)會，那時候只能是允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)，允許農(nóng)民利用自己的土地建城鎮(zhèn)，還有就是允許農(nóng)民的集體土地能直接進(jìn)入市場。這三個東西出來以后，非常大的變化發(fā)生了。

在1998年的《土地管理法》頒布之前，我們整個用地的大戶就是兩個主體。一個是農(nóng)民有錢了開始蓋房子。從1980年開始，農(nóng)民先在土地上搞農(nóng)業(yè)，開始有收入了，1985年起，有錢人開始蓋房，這是中國改革后第一代農(nóng)民建房。第二個就是搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要用地。這個時候用地增長最快的就是兩塊，一塊是農(nóng)民有錢后蓋房子占地，另一個就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，造成這一時期農(nóng)地非農(nóng)化增長非?？?。1993年的時候，我們整個工業(yè)產(chǎn)值差不多是三分天下，一塊是外企，占三分之一，國企保留三分之一，另外就是農(nóng)民搞的這些東西差不多占了三分之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來以后，還有一件非常大的事情，就是農(nóng)民自己開始搞城市，這也是一個創(chuàng)舉，那時我們到溫州下轄的蒼南縣龍港鎮(zhèn)一些地方看農(nóng)民自建的城市，那個激動啊！

我們現(xiàn)在為什么要重新回過來講這件事？因為整個中國改革的基礎(chǔ)和整個工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)是在八十年代打下的。在第一輪農(nóng)民自主的工業(yè)化、城市化期間，土地改革在兩個領(lǐng)域展開。一個領(lǐng)域是農(nóng)地，另一個領(lǐng)域是農(nóng)地非農(nóng)化。農(nóng)地改革為中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型打下非常好的基礎(chǔ)，再就是為整個中國大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，即從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)中國，打下了非常好的基礎(chǔ)。農(nóng)地的非農(nóng)化開啟了整個中國在國有工業(yè)化之后，鄉(xiāng)村的工業(yè)化和城市化進(jìn)程。這個時期，由于土地制度的改革，不僅整個中國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型開始啟動，另外也帶來整個鄉(xiāng)村巨大的活力。我們講城鄉(xiāng)差距，新中國成立以來， 1981年到1988年這段時間城鄉(xiāng)差距最小。

從政治經(jīng)濟(jì)邏輯來講，在這一階段，土地改革為農(nóng)民開放了利用農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，也開放了利用集體土地辦企業(yè)和建城市的權(quán)利。同時，在政治上構(gòu)建集體組織和農(nóng)民兩個載體來解決吃飯問題和農(nóng)產(chǎn)品供給問題，在經(jīng)濟(jì)上構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與農(nóng)民的聯(lián)合來辦企業(yè)，以解決鄉(xiāng)村工業(yè)化問題。這種圍繞土地的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，推動了鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進(jìn)程。

園區(qū)工業(yè)化：開啟“以地謀發(fā)展”

土地改革第二個階段是與園區(qū)工業(yè)化相連的。從園區(qū)工業(yè)化開始，中國進(jìn)入了“以地謀發(fā)展”的階段。

起因是什么？集體土地上的工業(yè)化和城市化，帶來的結(jié)果是對國家工業(yè)化和城市化的巨大沖擊，政府在農(nóng)村的利益盡管沒有受損，但是控制體系有變，農(nóng)民在鄉(xiāng)土長出那么多東西，對政府來講確實是一個要面對的新情況。八十年代農(nóng)村改革的一個基本特征是，政府開放了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，但也失去了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。政府把經(jīng)濟(jì)權(quán)利開放給農(nóng)民，整個鄉(xiāng)村的活力從改革開始即開始釋放，但是政府對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主導(dǎo)權(quán)也放掉了。 到1998年的時候面臨的一個非常大的問題是，大量國有工業(yè)怎么辦？城市怎么辦？如果城市不動，城市企業(yè)體制不改，再沖下去，城市就會被沖垮。

從園區(qū)工業(yè)化開始，中國進(jìn)入了“以地謀發(fā)展”的階段。圖為重慶榮昌工業(yè)園區(qū)全景。

當(dāng)時我在上海讀書，兩件事印象非常深。第一件事是，周五的時候，蘇州、昆山的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)把上海的工程師神秘兮兮地接過去。這對城市來說是人力資本的流失，但對鄉(xiāng)村來說，可是解決了企業(yè)發(fā)展中的技術(shù)人才問題。第二件事是，整個鄉(xiāng)村產(chǎn)生的新的東西，沖擊著整個城市。

這時候必須要解決城市的問題。辦法無非就是堵和放。第一個就是說，你這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能再四處冒煙了，就是說你造成了大量的環(huán)境污染。但比這更本質(zhì)的問題是，城市這塊怎么辦？另外，城市這塊要長起來，城市體制必須要改，國有工業(yè)要改。怎么改？當(dāng)時面臨非常大的問題。從決策者角度講，城市本身由于體制問題，國有工業(yè)的慣性，是長不出來新東西的。采取的策略是，靠外資來沖！ 

引進(jìn)外資，當(dāng)時碰到非常重要的問題是，資本家的資本怎么長在社會主義的土地上？這是要命的一件事：社會主義土地，怎么長資本家的工廠？當(dāng)時有人說，這個不行，這個不能進(jìn)來，這個進(jìn)來我們的社會主義怎么弄？但是聰明人想到一個辦法，就是像農(nóng)村土地改革一樣搞兩權(quán)分離，推進(jìn)城市土地制度改革。第一，承認(rèn)土地是商品，你可以有償使用。第二，農(nóng)村的土地可以所有權(quán)與使用權(quán)分離，城市也可以搞，所以城市是把城市國有土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，分離以后政府當(dāng)?shù)刂?，收外國資本家的錢就行了。這下反對的人就沒得說了，改革的人告訴他們：你看我們既當(dāng)?shù)刂?，也沒有失去社會主義的優(yōu)越性，我們用我們社會主義的土地收資本家的錢，他們還來給我們提供技術(shù)和資本，是很好的一件事。

城市土地所有權(quán)和使用權(quán)分離以后，碰到一件非常重要的事。對企業(yè)來講，企業(yè)使用國有土地，最大的一件事是產(chǎn)權(quán)要有充分保障。土地的產(chǎn)權(quán)，它的使用、收益、轉(zhuǎn)讓，尤其是抵押，如果不能得到充分保障的話，企業(yè)就沒法干事，不可能給你好好投資。所以，土地政策里面所有權(quán)與使用權(quán)分離，讓政府用國有土地當(dāng)?shù)刂魇兆獾耐瑫r，對企業(yè)來講，把國有土地的使用權(quán)做得很完整。

1998年的《土地管理法》讓農(nóng)地變成建設(shè)用地只能通過征收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用國有土地。這兩條一卡，基本把農(nóng)民通過農(nóng)地轉(zhuǎn)讓搞發(fā)展的路堵死了。經(jīng)過一番激烈的辯論，《土地管理法》中留了個口子，即《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農(nóng)民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等除外。農(nóng)民可以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拿土地去合股聯(lián)營?？瓷先マr(nóng)民可以繼續(xù)搞工業(yè)化，但是后來面臨兩個問題。第一，農(nóng)民可以搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)有模糊性，政府跟企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，后來大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制了，也就慢慢沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。第二，土地管理里面非常重要一點是，國土部通過年度計劃指標(biāo)控制地方用地。地方政府那么緊缺的土地指標(biāo)，怎么可能放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)？

這樣，農(nóng)民在集體土地上搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)化道路堵死了。堵死了以后，中國工業(yè)化模式進(jìn)入到園區(qū)工業(yè)化的模式，就是土地都由政府提供。企業(yè)你要搞工業(yè)，可以！但只能在政府提供的園子里面搞。

設(shè)計園區(qū)工業(yè)化模式的時候，主要還是為了引進(jìn)外資，引進(jìn)高科技。當(dāng)時有兩個部委，一個是科技部，搞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)；另外就是國家經(jīng)貿(mào)委，就是原來的外經(jīng)貿(mào)部，搞國家經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。當(dāng)時只允許這兩個部門搞。但是允許這兩個部門搞，各省級政府、地市級政府、縣級政府就明白了，你可以圈一塊地搞，我為什么不可以這樣搞！這里面背后不是允許誰搞產(chǎn)業(yè)的問題，是只要我圈一個園子就可以招商引資了! 地從哪兒來？政府壟斷土地一級市場，政府統(tǒng)一批租，統(tǒng)一搞基礎(chǔ)設(shè)施，搞好了就給企業(yè)提供土地。大家一下明白了，兩個部委可以搞，我們各省級政府搞級別低一點的，建省級園區(qū)?？h一級政府說，你省級政府既然允許搞，那我為什么不可以搞？土地都在我手上，因為中國的土地是在市縣一級政府。然后到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級說，那我怎么活？我也得搞點園子，因為原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，你說我四處冒煙，不準(zhǔn)搞了。

從此，整個中國以土地來主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的發(fā)展模式，在園區(qū)工業(yè)化這個時候真正開始建立。就是說，園區(qū)工業(yè)化的模式，實際上是政府找到了用土地主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式。

搞得非常厲害了，就開始整頓。我記得在1996年、1997年的時候有一輪大的開發(fā)區(qū)整頓。保留誰？當(dāng)時國土部門提出，先把國家級園區(qū)保住。省級園區(qū)說，我這個也得保。省級園區(qū)就保了。到縣級怎么辦？每個縣最多只準(zhǔn)留下一到兩個。中國基本上靠行政權(quán)控制開發(fā)區(qū)的權(quán)力，實際是控制你賣地的權(quán)力。其實園區(qū)的工業(yè)化，讓政府重新掌握了土地發(fā)展權(quán)，由此形成土地成為整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)動機(jī)的局面。

土地管理的目標(biāo)是兩個。一方面控制土地來實現(xiàn)耕地保護(hù)， 要實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。土地管理的另一個目標(biāo)是要為發(fā)展保駕護(hù)航。

所以大家發(fā)現(xiàn)了嗎，經(jīng)濟(jì)不好的時候肯定是土地開閘。我們基本上是用土地的寬供應(yīng)來保發(fā)展，但是又用保護(hù)耕地來提供土地管理的合法性。因此，一方面要高舉嚴(yán)格保護(hù)耕地的大旗。另一方面要保高增長，就必須放地。

我們是靠供應(yīng)工業(yè)用地來促發(fā)展。每年幾百萬畝的土地供應(yīng)里面，差不多40%左右是供到工業(yè)用地上。工業(yè)用地方面為什么保證那么多土地供應(yīng)？我們要成為世界制造工廠，但中國土地資源稟賦那么差，人均耕地很少，我們的土地如果純按市場價供應(yīng)的話，應(yīng)該是高價，供不起那么多土地搞工業(yè)化。但現(xiàn)狀是，政府壟斷土地一級市場來供應(yīng)土地。結(jié)果是什么？可以壓低工業(yè)用地的價格，以成本價供地。我們一直是非常低成本地供應(yīng)土地，保證工業(yè)化。最后搞出什么？園區(qū)工業(yè)化使整個中國成為貿(mào)易大國，成為世界制造工廠。

園區(qū)工業(yè)化，實質(zhì)是政府掌握發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，以地謀發(fā)展。主要方式是什么？第一個是通過土地招商引資，低成本供地。第二，通過土地融資開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造投資環(huán)境。這個時候政府主要是招商引資，把企業(yè)吸引過來，為了就業(yè)，為了未來的稅收。

但是，以地謀發(fā)展帶來一個問題，就是只有部分地方政府是贏家。因為，不是所有地方的園區(qū)都能長得出工業(yè)來，都能獲得稅收和利潤。這樣帶來的結(jié)果是，大量園區(qū)實際上難以實現(xiàn)資金平衡，最后只能靠政府財政來支持。另外，地方政府之間壓低地價和靠土地貸款支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實際上工業(yè)用地的價格背離市場價值，這樣使很多地方的園區(qū)在招商引資過程中敗下陣來，長期虧本。

所以我們這套模式，好處就是供地成本壓低了，使中國成為世界制造工廠，但弊端是，只有一半是贏的，另一半是贏不了的。