以地生財(cái)城市化的開(kāi)啟

繼續(xù)往下走，需要有解套的辦法。土地與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系進(jìn)入第三個(gè)階段。幸運(yùn)的是，我們這時(shí)出來(lái)一個(gè)住房商品化的改革，另外是城市化快速推進(jìn)，這兩個(gè)引擎為地方政府靠土地招商引資的時(shí)候出現(xiàn)的巨大財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān)解了套。住房商品化為整個(gè)地方政府帶來(lái)土地價(jià)值上升的非常好的機(jī)會(huì)。只要把房子蓋出來(lái)，商品房賣出去，土地就可以升值。另外城市發(fā)展帶來(lái)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)的發(fā)展又帶來(lái)土地價(jià)值的上升。所以，一方面，住房商品化的機(jī)會(huì)、城市化的機(jī)會(huì)為園區(qū)工業(yè)化造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)解了套，另一方面，土地制度改革允許商品住宅用地、商業(yè)旅游和經(jīng)營(yíng)性用地可以用“招拍掛”的方式出讓，減少了桌下交易，推進(jìn)了土地市場(chǎng)化程度。

所以，我看改革開(kāi)放以來(lái)整個(gè)中國(guó)土地改革中影響最大的就是兩次，一次是八十年代的農(nóng)村土地改革，第二次就是城市土地改革允許有償使用土地和土地出讓的“招拍掛”。這兩次改革的差別是，那次改革是為農(nóng)民的，這次改革是政府發(fā)現(xiàn)這個(gè)機(jī)會(huì)太好了，這么好的機(jī)會(huì)就是，原來(lái)供地的時(shí)候是協(xié)議用地，基本上是在桌下搞，現(xiàn)在不在桌下搞，把它在一個(gè)平臺(tái)上一起來(lái)搞，這樣政府把土地增值收益拿在手上了。政府以地生財(cái)，就是說(shuō)經(jīng)營(yíng)性用地可以“招拍掛”，實(shí)際上使政府不僅獲得了土地的增值收益，更主要是掌握了城市化的主導(dǎo)權(quán)。

住房商品化為整個(gè)地方政府帶來(lái)土地價(jià)值上升的非常好的機(jī)會(huì)。圖為杭州主城區(qū)的商品房住宅區(qū)。

我們看到，搞園區(qū)工業(yè)化的時(shí)候，有一些地方政府很開(kāi)心，但大量的地方政府是愁眉苦臉的，因?yàn)闆](méi)有招來(lái)什么東西，土地就在那曬著。但是城市這塊不一樣了。以地生財(cái)，允許土地“招拍掛”以后，我們發(fā)現(xiàn)政府喜笑顏開(kāi)，基本上從直轄市、省政府到那些最貧的地方的政府，都很開(kāi)心，因?yàn)橹灰训刭u給房地產(chǎn)商，這些人把房子賣給購(gòu)房者，土地就可以增值，土地升值的錢于公于私都好。

這時(shí)候我們看到，整個(gè)商品房?jī)r(jià)格不斷攀升，商品房?jī)r(jià)格的不斷攀升帶來(lái)整個(gè)土地成交價(jià)格的不斷上升，土地的溢價(jià)不斷上漲。溢價(jià)不斷上漲，政府推進(jìn)土地市場(chǎng)化的力度就大。2001年，通過(guò)“招拍掛”方式出讓的土地占整個(gè)土地全部出讓面積的7.3%，2014年的時(shí)候，已經(jīng)占到92%。經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)化推得很快。結(jié)果是，政府整個(gè)土地出讓收入的高速增長(zhǎng)。

在“招拍掛”政策出臺(tái)之前，政府的土地沒(méi)有賣出多少錢來(lái)。1992年到2001年期間，將近十年時(shí)間，整個(gè)才賣了一千億元，但是2002年以后，政府的土地收入開(kāi)始不斷翻番了。另外就是整個(gè)地方政府對(duì)土地出讓的依賴加大，加大的結(jié)果就是我們前面講的，搞園區(qū)的時(shí)候各級(jí)政府在擴(kuò)園區(qū)，但這時(shí)候政府明白過(guò)來(lái)，可以不光是搞園區(qū)，搞城市來(lái)錢更快。所以我們看到整個(gè)中國(guó)的城市，不同層級(jí)的城市，開(kāi)始同步擴(kuò)張。這與搞工業(yè)園區(qū)的機(jī)制是一樣的，就是土地出讓和土地抵押。所以各級(jí)政府開(kāi)始不管這個(gè)地方到底有沒(méi)有服務(wù)業(yè)，也不管這個(gè)地方房子可以賣出多少錢，各級(jí)政府開(kāi)始同步擴(kuò)張城市。

客觀地講，在以地生財(cái)這個(gè)階段，政府基本上還是在想辦法使土地升值，使土地利益最大化。這個(gè)時(shí)候政府還是在謀發(fā)展，在謀城市有模樣。謀城市的時(shí)候，主要還是想產(chǎn)業(yè)能有發(fā)展，人氣能有聚集，把房地產(chǎn)市場(chǎng)帶起來(lái)，這樣使整個(gè)土地收入能夠增長(zhǎng)。另外，這時(shí)候政府行為非常大的特點(diǎn)是在借錢上小心翼翼，土地能賣得出錢才會(huì)去借錢。

以地融資：進(jìn)入土地依賴型社會(huì) 

我們的問(wèn)題出在第四個(gè)階段，就是以地融資。以地融資以后帶來(lái)的問(wèn)題是，形成整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的高度依賴。

以地生財(cái)，把城市拉起來(lái)了，拉起來(lái)之后面臨的問(wèn)題是，不同城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展是不一樣的。按市場(chǎng)規(guī)律來(lái)走，有些地方集聚度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展好，這些地方房地產(chǎn)市場(chǎng)就比較好，土地市場(chǎng)就比較好，賣的錢就比較多。但是面臨的問(wèn)題，好的地方你靠賣地把城市搞起來(lái)，日子過(guò)得很好，不好的地方怎么辦？這些地方就開(kāi)始想辦法，把城市擴(kuò)容，擴(kuò)了以后把房地產(chǎn)市場(chǎng)搞起來(lái)。帶來(lái)的結(jié)果是什么？是城市政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。

前面講過(guò)，在城市債務(wù)開(kāi)始增大的過(guò)程中，總體來(lái)講，地方政府還在考慮土地收益的平衡，能賣多少錢就貸多少錢。但是2008年黑天鵝出來(lái)了，全球金融危機(jī)爆發(fā)，我們自己認(rèn)為這時(shí)候不能出事。所以用4萬(wàn)億財(cái)政刺激加比這個(gè)數(shù)更大的貸款投入，啟動(dòng)了巨量的基礎(chǔ)設(shè)施投資。不同層級(jí)的城市開(kāi)始全面擴(kuò)張。這是整個(gè)中國(guó)的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。比較起來(lái)，上一階段是土地跟房地產(chǎn)聯(lián)合，但是2008年以后的重大轉(zhuǎn)折是什么？是貨幣跟土地聯(lián)合。土地參與宏觀調(diào)控，所謂銀根地根。

所謂土地參與宏觀調(diào)控是什么含義呢？就是在經(jīng)濟(jì)不好的時(shí)候放土地，經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候壓縮土地。這造成中國(guó)從2008年以后土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)和整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)非常不正常。到土地與貨幣聯(lián)合以后，這個(gè)時(shí)候政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，與上一階段比較起來(lái)，達(dá)到了空前的程度。政府用土地的緊箍咒加上貨幣的緊箍咒，基本上把整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制權(quán)牢牢掌握在自己的手上。

所以我們看到，首先，土地的投放與收縮，與財(cái)政資金和央行的貨幣投放一起，成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具。另外就是，允許地方政府成立融資平臺(tái)。

各地對(duì)融資平臺(tái)這件事在2008年之前還是非常小心的，包括最早搞這些的上海和杭州，都是非常謹(jǐn)慎的，只有重慶是比較大膽的。那時(shí)候大家成立融資平臺(tái)，一定會(huì)考慮土地抵押的權(quán)責(zé)是不是清楚的，第二個(gè)是這些項(xiàng)目未來(lái)的收益會(huì)怎么樣。但是2008年金融危機(jī)出來(lái)就麻煩了，地方政府成立融資平臺(tái)，從直轄市、省一級(jí)的融資平臺(tái)，基本上蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，你到各地去問(wèn)，大家已經(jīng)不太關(guān)心這個(gè)地能賣多少錢，就看融資平臺(tái)成立之后我能弄到多少錢。融資平臺(tái)已經(jīng)從省一級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，已經(jīng)從原來(lái)可能有盈利性的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期的不管有沒(méi)有盈利的項(xiàng)目。這樣來(lái)看，整個(gè)融資平臺(tái)，這時(shí)候開(kāi)始發(fā)生非常大的混亂，基本上靠融資平臺(tái)來(lái)注資，以地來(lái)融資。

自土地成為融資工具，這時(shí)候地方政府的項(xiàng)目制城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就發(fā)生了很大變化，就是政府的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金。這時(shí)候政府對(duì)土地的依賴變成對(duì)土地融資的依賴。

2008年以來(lái)是整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折。對(duì)政府來(lái)講，政府開(kāi)始依賴土地融資。對(duì)企業(yè)和居民行為來(lái)講，由于房?jī)r(jià)不斷上漲，另外制造業(yè)利潤(rùn)不斷下滑，這樣制造業(yè)企業(yè)的投資意愿下降，房地產(chǎn)企業(yè)加速拉低負(fù)債，居民更愿意購(gòu)房實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)下滑的情況下，銀行資金只能向房地產(chǎn)和政府融資項(xiàng)目走。所以整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鏈條基本上被套在土地上，中國(guó)成為土地依賴型的社會(huì)。

現(xiàn)在的趨勢(shì)是，首先，政府土地出讓的收益開(kāi)始大大下降，但是土地抵押的面積和規(guī)模拼命上升，這是非常反常的現(xiàn)象，與上一個(gè)階段有非常大的差別。上一個(gè)階段是政府能賣多少地再去借多少錢，現(xiàn)在是，賣地的錢在不斷地減少，但是土地抵押的面積和規(guī)模在不斷地上升。

再就是房地產(chǎn)用地和工業(yè)用地的價(jià)差越來(lái)越大，實(shí)體企業(yè)就不搞產(chǎn)業(yè)了，不造東西了，把大量的廠房改成租地，另外就是把廠房出租。中西部地很多園區(qū)現(xiàn)在租給順風(fēng)做快遞用，原來(lái)準(zhǔn)備擴(kuò)廠做的東西基本不再搞了。

第三個(gè)就是金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款持續(xù)增長(zhǎng)。2006年以來(lái)，無(wú)論是總量還是增速，都創(chuàng)歷史新高。2016年9月末的時(shí)候，金融機(jī)構(gòu)的人均房地產(chǎn)貸款同比增長(zhǎng)20%，另外2015年下半年開(kāi)始，居民部門的杠桿率和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率都開(kāi)始迅速上升。

中國(guó)的這套走法，基本上就是說(shuō)，過(guò)去三十多年里，從開(kāi)始依托土改改變農(nóng)村狀況，后來(lái)依托土地制度的獨(dú)特性推動(dòng)中國(guó)成為世界制造工廠，又靠土地出讓收入和抵押建城市，最后靠土地融資讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴于土地，依賴于土地資產(chǎn)的升值。這是我從土地角度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本描述。