【摘要】打破制度單一供給格局，建立多元供給結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府機制、市場機制、社會機制三種機制的有效配合，實現(xiàn)黨政軍民社企的協(xié)同治理，是推進國家治理現(xiàn)代化需要努力的基本方向。而當(dāng)下中國政府為推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化所做的努力，對于未來中國的發(fā)展至關(guān)重要。

【關(guān)鍵詞】國家治理  現(xiàn)代化內(nèi)涵  改革任務(wù)    【中圖分類號】D63    【文獻標(biāo)識碼】A

世界上190多個國家，有的治理得比較好，有的治理得不太好，還有的治理得很不好。這樣的事實會引發(fā)人們思考，國家之間比較，為什么會有治理績效的差別？中國要長治久安，持續(xù)繁榮，實現(xiàn)良善治理，當(dāng)下的國家治理追求什么目標(biāo)？中國執(zhí)政黨提出要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，那么，如何實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化？筆者嘗試對國家治理體系和治理能力做出解釋，并依此解釋，簡要說明中國國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容和任務(wù)。

國家治理體系和治理能力釋義

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標(biāo)。實際上，構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系是近代以來中國現(xiàn)代化的主要目標(biāo)。到目前為止，實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程經(jīng)歷了晚清改革和維新、民國共和革命、新中國建設(shè)與改革的三大歷史時期，期間穿插抗擊外敵入侵的“民族獨立”運動。在歷經(jīng)150多年的奮斗之后，“接力棒”傳遞到了當(dāng)今中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的中國人民的手里。

在當(dāng)前中國的語境之下，中國現(xiàn)代國家治理體系主要是指中國共產(chǎn)黨在以憲法作為國家根本大法的基礎(chǔ)上，通過有效的治國理政的方式和手段，實現(xiàn)國家“善治”所必需的一套規(guī)范“國家生活”的現(xiàn)代制度體系和行為規(guī)范。這樣的制度體系和行為規(guī)范在范圍上涵蓋了政黨制度及行為規(guī)范、政府制度及行為規(guī)范、經(jīng)濟制度及行為規(guī)范、社會制度及行為規(guī)范，以及處理社會紛爭的司法制度及行為規(guī)范等不同領(lǐng)域的方方面面。從宏觀層面看，國家治理需要一套完整的體系，這套體系應(yīng)該由政黨系統(tǒng)、立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)所組成，保持系統(tǒng)完善、功能齊備、協(xié)調(diào)有效。國家治理體系的現(xiàn)代化就意味著上述系統(tǒng)在基礎(chǔ)制度、基本制度、具體制度方面的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性滿足或適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要和特點，特別是在法治化、信息化、市場化、民主化、社會化的平臺上實現(xiàn)協(xié)同治理，保持治理主體（共有：人民民主）、治理過程（共治：依法協(xié)同治理）和治理結(jié)果（共享：公平分配國家發(fā)展成果）三者的確定有效。

現(xiàn)代國家以“經(jīng)濟發(fā)展”和“國家治理”雙重任務(wù)為目標(biāo)。經(jīng)濟發(fā)展集中體現(xiàn)了國家產(chǎn)出的能力，主要體現(xiàn)為市場和社會行為，國家治理體現(xiàn)了國家控制和駕馭能力，主要體現(xiàn)為國家或政府的行為，二者構(gòu)成了國家事務(wù)的“雙向運動”。國家治理能力包括國家統(tǒng)一的防務(wù)能力、國家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力、國家法律和政策的創(chuàng)意能力、國家法律和政策的實施能力、國家公民權(quán)利的保障能力、國內(nèi)社會矛盾的化解能力、國家對外關(guān)系的協(xié)調(diào)能力、國家經(jīng)濟社會發(fā)展的推動能力、自然和社會災(zāi)難的應(yīng)對能力等。國家治理能力現(xiàn)代化首先要求一個有效的公共權(quán)力體系，這樣的權(quán)力體系，要有足夠的治理能力，能夠通過創(chuàng)新制度供給，實現(xiàn)國家的有效治理。同時，國家治理能力的提升主要是現(xiàn)代化的國家治理體系運行的結(jié)果，因此，國家治理能力現(xiàn)代化必然要求實現(xiàn)國家治理方式的現(xiàn)代性改造，依據(jù)中國的國情，國家治理現(xiàn)代化的任務(wù)可以簡要歸結(jié)為實現(xiàn)“四化”，即市場化，旨在理順政府與企業(yè)關(guān)系，確立企業(yè)的主體地位；民主化，旨在理順政府與公民關(guān)系，確立公民的主體地位；社會化，旨在理順政府與社會關(guān)系，確立社會的主體地位；法治化，旨在理順人治與法治關(guān)系，確立法律的主體地位。

中國國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

我們可以從國家建設(shè)、政黨建設(shè)、政府建設(shè)、社會建設(shè)和文化建設(shè)等方面具體闡釋當(dāng)前中國現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建的重要任務(wù)和改革方向。國家建設(shè)是現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建的基礎(chǔ)，強大的現(xiàn)代國家是維護國家統(tǒng)一、社會安定有序，促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展，保障居民安居樂業(yè)的基本前提。當(dāng)前，中國國家建設(shè)的主要任務(wù)是通過制度建設(shè)來確保國家長治久安，以協(xié)同治理和民主參與構(gòu)建國家認(rèn)同，以法治建設(shè)構(gòu)建國家秩序，以分權(quán)化制度改革激發(fā)地方和社會等各主體和要素的活力，增強國家整體創(chuàng)新能力。

中國共產(chǎn)黨是中國現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建的主導(dǎo)者，國家治理與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和繼續(xù)執(zhí)政緊密相聯(lián)，因此，全面從嚴(yán)治黨，通過黨的建設(shè)鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性，提升執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力，這是中國現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，也是國家治理體系現(xiàn)代化的重要保障。

政府建設(shè)是現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建的主要環(huán)節(jié)。一方面，經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)和文化建設(shè)都需要政府去推動，有時甚至需要政府親自出面組織實施，因而需要政府有所作為；但另一方面，又必須防止政府自以為是、自謀其利、胡亂作為的可能，因此，打造一個有效且有限的法治政府和服務(wù)型政府，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

社會建設(shè)也是現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容，其有效途徑是通過理念、體制機制和方法手段的創(chuàng)新，激發(fā)社會活力，調(diào)動社會積極性，推動社會自治，促進社會公益、抑制社會公害，以實現(xiàn)社會的協(xié)同治理。

在文化建設(shè)方面，需要確立開放、合作、互通、共享理念，打造國家治理人人有責(zé)、人人盡責(zé)的文化共同體，樹立全民共建共享的國家治理觀念。

推進國家治理現(xiàn)代化需要在理論和實踐兩個方面有所創(chuàng)新

首先，在理論構(gòu)建層面，需要明確如下幾個要點：一是國家治理體系就是實現(xiàn)國家“善治”所必需的一套規(guī)范“國家生活”的制度體系和行為規(guī)范，在現(xiàn)代社會，這樣的制度體系和行為規(guī)范在范圍上涵蓋國家建設(shè)、政黨建設(shè)、政府建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)和文化建設(shè)不同領(lǐng)域的方方面面。二是國家治理體系的現(xiàn)代化意味著上述領(lǐng)域的制度體系和行為規(guī)范應(yīng)該在結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)基礎(chǔ)制度、基本制度、具體制度的系統(tǒng)性和一致性，在價值目標(biāo)上實現(xiàn)人民共有、共治、共享理念的確定性和切實性。三是國家治理能力包括國家統(tǒng)一的防務(wù)能力、國家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力，國家法律和政策的創(chuàng)意能力、國家法律和政策的實施能力、國家公民權(quán)利的保障能力、國內(nèi)社會矛盾的化解能力、國家對外關(guān)系的協(xié)調(diào)能力、國家經(jīng)濟社會發(fā)展的推動能力、自然和社會災(zāi)難的應(yīng)對能力等。四是國家治理能力現(xiàn)代化首先意味著公共權(quán)力體系的有效性，其次，也意味著采用市場化、民主化、社會化、信息化、法治化、制度化等機制，對國家治理方式進行現(xiàn)代性改造。五是中國在現(xiàn)代化的過程中形成了國家治理的“特色”，這些“特色”在集中性、效率性、協(xié)調(diào)性和連續(xù)性等方面體現(xiàn)了一定的優(yōu)勢，但也存在短板。以現(xiàn)實為基礎(chǔ)，以問題為導(dǎo)向，揚長避短，補上短板，應(yīng)該是中國國家制度改革的原則。

從現(xiàn)實情況看，中國政府在“有效性”方面表現(xiàn)突出，而在“有限性”方面略有不足。借用日本學(xué)者福山有關(guān)國家治理三要素的觀點，“有效性”與“政府能力”相對應(yīng)，而“有限性”恰恰與“法治”和“民主問責(zé)”相關(guān)聯(lián)。國家的發(fā)展首先需要國家具備足夠的治理能力，但是，國家的持續(xù)發(fā)展又必須要有良好的治理方式。同時現(xiàn)代國家要有相應(yīng)的把政府權(quán)力“關(guān)進籠子里”的制度，也就是“法治”和“民主問責(zé)”的制度。所以，“依法而治”和“民主問責(zé)”是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是“現(xiàn)代國家”的重要標(biāo)志。

其次，在現(xiàn)實政策層面，需要從國家建設(shè)、政黨建設(shè)、政府建設(shè)、社會建設(shè)和文化建設(shè)等方面入手，全面深化改革，全面提升國家治理能力。國家治理改革政策需要把握如下要點：

一是中國完成現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建必須對理想與現(xiàn)實、目標(biāo)與路徑、當(dāng)前與未來進行綜合考量，國家建設(shè)必須著眼未來，改革舉措必須立足現(xiàn)實。

二是在國家建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性原則，做好物質(zhì)建設(shè)（包括生產(chǎn)能力建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)通訊、信息化建設(shè)）、國防建設(shè)、制度建設(shè)（包括基礎(chǔ)制度建設(shè)和上層制度建設(shè)）三大任務(wù)，特別要通過制度建設(shè)來確保國家長治久安，以協(xié)同治理和民主參與構(gòu)建國家認(rèn)同，以法治建設(shè)構(gòu)建國家秩序，以分權(quán)化制度改革激發(fā)各主體和要素的活力，不斷提高國家整體創(chuàng)新能力。

三是在政黨建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)堅持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，貫徹依法治國，從嚴(yán)治黨，高舉反腐大旗，規(guī)范組織和施政行為，鞏固執(zhí)政合法性，再造黨的領(lǐng)導(dǎo)力（組織能力、動員能力、民意代表能力，政策創(chuàng)意能力、國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃能力等）。

四是在政府建設(shè)方面，著力打造有效且有限的服務(wù)型政府和法治政府?，F(xiàn)代國家治理就是政府實現(xiàn)提取稅收、維護社會秩序、實施公共管理、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、提供基本公共服務(wù)、保障公平分配的系列活動。對于中國政府而言，通過理念、體制和機制改革與創(chuàng)新，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變甚是關(guān)鍵。當(dāng)前，中國新一輪政府改革強調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場和社會發(fā)揮更大的作用，通過激活市場和社會力量，彌補政府力量之不足，增強政府的治理能力。同時，探尋國家治理中市場機制、社會機制和政府機制三種機制的協(xié)同配合，改善公共管理和公共服務(wù)績效。

五是社會建設(shè)的任務(wù)在于形成社會問題多元共治的治理格局，這種多元共治的治理格局應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)如下特點：一個精英型的政黨憑借其不斷的創(chuàng)意能力引領(lǐng)社會；一個有效的政府提供足夠的制度供給和信用保障；所有企業(yè)和經(jīng)濟組織不僅追求自身利益的最大化，而且還具有社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和貢獻；每個公民通過社會組織參與到社會生活和社會管理與社會公益活動中來，貢獻自己的愛心，傳播社會正能量?？傊?，不同的社會力量和要素得到有效整合，各司其職，共同承擔(dān)自己的功能，實現(xiàn)有效的社會治理。

國家治理的水平取決于制度供給能力和制度執(zhí)行能力

良好的國家治理體系保證了國家治理的優(yōu)良品質(zhì)。世界上如此多的國家，不同的國家在治理績效方面也會有所差別，國家治理績效有賴于國家治理能力，而國家治理能力正是國家治理體系運行產(chǎn)出的結(jié)果。

國家治理的績效當(dāng)然受制于許多因素，如自然稟賦、歷史條件、人為作用以及其他偶發(fā)因素，但是，在給定其他條件不變的情況下，國家治理的水平取決于兩個要素：一是制度供給能力，二是制度執(zhí)行能力。從制度供給的方面看，政府當(dāng)然是制度供給的提供者，但它不是唯一的提供者，在許多情況下，企業(yè)作為市場的主體、社會組織和團體作為社會參與者，它們也是制度供給的重要提供者，而且有些時候，它們所提供的制度供給，可能比政府所能提供的制度供給更加有效。因此，打破制度單一供給格局，建立多元供給結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府機制、市場機制、社會機制三種機制的有效配合，實現(xiàn)黨政軍民社企的協(xié)同治理，是國家治理改革的基本方向。而當(dāng)下中國政府為推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化所做的努力，對于未來中國的發(fā)展至關(guān)重要。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、常務(wù)副院長，北京大學(xué)國家治理研究院研究員、副院長）

【注：本文系國家社科重點項目“十八大以來黨中央治國理政的政治思想研究”（項目編號：16ZZD022）的階段性成果】

【參考文獻】

①俞可平：《國家治理的內(nèi)涵本質(zhì)》，《理論導(dǎo)報》，2014年第12期。

②徐湘林：《“國家治理”的理論內(nèi)涵》，《人民論壇》，2014年4月上。

③[美]希爾斯曼：《美國是如何治理的》，北京：商務(wù)印書館，1986年。

④[美]弗朗西斯·福山著、黃勝強、許銘原譯：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年。

⑤燕繼榮：《國家治理及其改革》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年。

責(zé)編/宋睿宸    美編/李祥峰

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