【摘要】農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是為破解農(nóng)業(yè)深層次結(jié)構(gòu)性矛盾而從生產(chǎn)端和供給側(cè)展開的綜合配套改革。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要從產(chǎn)業(yè)層面、要素層面和制度層面展開，多層面協(xié)調(diào)推進(jìn)，要圍繞“降本、提質(zhì)、增效”這一核心任務(wù)，實行組合式的支持政策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè) 供給側(cè) 結(jié)構(gòu)性改革 【中圖分類號】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要謹(jǐn)防“新瓶裝舊酒”

當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)由過去的總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，而供給側(cè)的體制機(jī)制障礙則是形成這種結(jié)構(gòu)性矛盾的根本原因。正因如此，2015年12月召開的中央農(nóng)村工作會議明確指出，要“著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率”；隨后，2016年中央一號文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”；2017年中央一號文件又把深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主線，并從國家層面進(jìn)行了頂層設(shè)計，明確了改革的主要目標(biāo)、主攻方向、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，也是當(dāng)前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)改革和結(jié)構(gòu)性改革的有機(jī)整合，它并非單純是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題，更涉及到農(nóng)業(yè)供給體系和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率的提高、農(nóng)民收入的增加以及農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的增強(qiáng)，其核心是在確保國家糧食安全、確保農(nóng)民增收、確保農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，從生產(chǎn)端、供給側(cè)入手，全面深化體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和現(xiàn)代化。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一定要樹立大農(nóng)業(yè)的理念，立足生產(chǎn)端和供給側(cè)，把著力點(diǎn)放在全面深化體制改革和機(jī)制創(chuàng)新上。要通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展“由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變”。

扎實有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須消除一些思想上的認(rèn)識誤區(qū)。一是要堅守耕地紅線，確保糧食生產(chǎn)能力不降低，絕不能借“增收”“增效”“改革”之名，把耕地改少了、把糧食產(chǎn)量改下去了。二是要科學(xué)把握農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵，防止出現(xiàn)概念泛化和濫用的傾向。在改革方案設(shè)計中，不能把農(nóng)業(yè)改革甚至農(nóng)村改革都標(biāo)榜為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這樣容易誤導(dǎo)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向，使改革難以達(dá)到預(yù)期的效果。三是要謹(jǐn)防“新瓶裝舊酒”，把單純的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整當(dāng)成是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。當(dāng)前，各級政府部門推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的熱情很高，但有不少地方把著力點(diǎn)放在單純的農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整上，而忽視農(nóng)業(yè)供給側(cè)的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和提質(zhì)增效，最終使農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革淪為了單純的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。四是要處理好政府與市場的關(guān)系，防止出現(xiàn)政府過度干預(yù)甚至取代市場的傾向。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既要更好發(fā)揮政府的作用，又要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，要依靠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合配套的供給側(cè)改革，全面激活主體、要素和市場，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能，而不能脫離農(nóng)民的意愿，忽視市場主體的作用，實行大包大攬，用政府取代市場，從而扭曲市場的資源配置。

多層面協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高各項改革措施的精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要是為了破解深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾而從生產(chǎn)端和供給側(cè)展開的綜合配套改革。這些深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾，不僅表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備落后等方面，而且體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放、國際競爭力不強(qiáng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全問題凸顯上。要從根本上破解這些結(jié)構(gòu)性矛盾，就必須從生產(chǎn)端、供給側(cè)入手，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率為主攻方向。從策略上看，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要從產(chǎn)業(yè)層面、要素層面和制度層面展開，實行多層面協(xié)調(diào)推進(jìn)的結(jié)構(gòu)性改革，切實提高各項改革措施的精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性。

在產(chǎn)業(yè)層面，要著力通過激活主體、完善產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)縱橫向的多層次產(chǎn)業(yè)融合，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)體系。一是要尊重農(nóng)民的意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民的創(chuàng)造性和主體作用，鼓勵和引導(dǎo)億萬農(nóng)民投身到農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革實踐和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中來，讓農(nóng)民更多地分享改革的紅利。二是要培育壯大家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體和服務(wù)主體，并采取股份合作、土地托管、代耕代種等多種方式，因地制宜發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，以從根本上改變長期制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的小規(guī)模分散經(jīng)營和小農(nóng)生產(chǎn)方式。三是充分挖掘和拓展農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、生活功能、休閑功能、景觀功能、示范功能、文化傳承功能等，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的多維延伸，提高農(nóng)業(yè)的價值和綜合效益。四是圍繞市場的需求，按照前后兩端延伸的思路打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建貫穿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程、全方位的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的縱向融合和一體化。五是促進(jìn)農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)尤其是文化旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)文化、農(nóng)業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)電商、“農(nóng)業(yè)+康養(yǎng)”等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的橫向融合和一體化。

在要素層面，要通過深化改革，激活勞動力、土地、資本、科技創(chuàng)新等要素，優(yōu)化資源配置，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率。一是激活勞動力。要著力加強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)和技能培訓(xùn)，搞好現(xiàn)代青年農(nóng)（林）場主培育和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人輪訓(xùn)工作，大力倡導(dǎo)和推廣農(nóng)業(yè)工匠精神，鼓勵農(nóng)民和回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員采取多種方式開展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，激發(fā)多元化主體參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的活力。二是激活土地。土地是農(nóng)民的“命根子”，也是農(nóng)民最大的財富。要加快農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，認(rèn)真落實和完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款和入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點(diǎn)，大膽探索擔(dān)保抵押、土地入股、土地托管、代耕代種、聯(lián)合經(jīng)營等多形式放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展激發(fā)新的活力。三是激活資本。重點(diǎn)是整合政府各種涉農(nóng)資金，實行“大專項＋任務(wù)清單”管理方式，采取PPP、以獎代補(bǔ)、貼息、信貸擔(dān)保、風(fēng)險補(bǔ)償基金、農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金、政府債券、特許經(jīng)營等多種途徑，撬動社會資本廣泛參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和現(xiàn)代化建設(shè)，引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村投資發(fā)展規(guī)模化的現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。四是激活科技創(chuàng)新。要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)科技資金投入，整合各方面科技創(chuàng)新資源，完善國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系和農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系，鼓勵工商資本、民間機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)企業(yè)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，依靠科技創(chuàng)新激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展新活力，形成科技創(chuàng)新驅(qū)動和引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新格局。

在制度層面，要圍繞改革的目標(biāo)和任務(wù)，采取綜合配套、協(xié)調(diào)推進(jìn)的方式，構(gòu)建有效的制度供給體系?？傮w上講，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革涉及諸多層面和不同要素，需要各項改革措施的綜合配套和協(xié)調(diào)推進(jìn)。除激活要素、深化要素體制改革和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持政策外，還應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)多方面的改革。一是完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制。要進(jìn)一步完善稻谷、小麥最低收購價政策，推進(jìn)玉米市場定價、價補(bǔ)分離改革，調(diào)整大豆和新疆棉花目標(biāo)價格政策，全面深化農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制市場化改革，充分發(fā)揮價格對大宗農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。二是推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革。要逐步分離商業(yè)儲備與政策性儲備，科學(xué)確定糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品國家儲備規(guī)模，進(jìn)一步優(yōu)化糧食儲備結(jié)構(gòu)，積極探索民營企業(yè)參與糧食政策性收儲和地方儲備，支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社科學(xué)儲糧，真正做到“藏糧于民”，推動糧食儲備市場經(jīng)營主體多元化。三是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。繼續(xù)實施退耕還林還草、退牧還草工程，進(jìn)一步完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵和林業(yè)補(bǔ)貼政策，在對農(nóng)業(yè)生態(tài)價值進(jìn)行科學(xué)核算的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，對糧食種植按畝給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。四是健全農(nóng)業(yè)保險制度。要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，逐步建立口糧作物的農(nóng)業(yè)保險全覆蓋制度，并不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險新產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展構(gòu)筑一道牢固的“防洪壩”。

圍繞“降本、提質(zhì)、增效”實行組合式支持政策

降成本、提質(zhì)量、增效益是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須圍繞“降本、提質(zhì)、增效”這一核心任務(wù)，實行組合式的支持政策。

首先，保障國家糧食安全絕不能放松。當(dāng)前，中國農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了供過于求與生產(chǎn)不足并存的矛盾，其中，玉米、棉花等庫存過高，大豆和食糖等進(jìn)口依賴程度較大。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須圍繞市場需求優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，減少無效、低效供給，擴(kuò)大有效和中高端供給。但是，中國人多地少，糧食需求量很大，確保國家糧食安全不僅是重大的國家戰(zhàn)略，也是一項基本國策。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須以保障國家糧食安全為前提，在確保糧食生產(chǎn)能力不降低的條件下，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。要科學(xué)合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產(chǎn)功能區(qū)，保護(hù)和優(yōu)化糧食產(chǎn)能，穩(wěn)定水稻、小麥生產(chǎn)，調(diào)減“鐮刀彎”地區(qū)籽粒玉米，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。同時，要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，穩(wěn)定產(chǎn)糧大縣獎勵政策，確保主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民在為國家糧食安全做出貢獻(xiàn)的同時能夠獲得穩(wěn)定合理的收益。

其次，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持政策。近年來，中國對農(nóng)業(yè)的“黃箱補(bǔ)貼”逐步逼近農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.5%，這是中國加入WTO的承諾上限。為此，要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，增強(qiáng)補(bǔ)貼的指向性和精準(zhǔn)性，重點(diǎn)是加強(qiáng)對糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食適度規(guī)模經(jīng)營、耕地地力保護(hù)、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民收入等的補(bǔ)貼力度，切實提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由“黃箱補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;綠箱補(bǔ)貼”，由價格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胙a(bǔ)貼，由刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹С志G色生態(tài)和適度規(guī)模經(jīng)營。同時，要加大各級政府對農(nóng)業(yè)尤其是對農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、科技推廣、農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等的投入力度，將農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等納入政府購買公益性服務(wù)的范圍。此外，要盡快制定“大專項＋任務(wù)清單”實施方案，明確約束性和非約束性任務(wù)清單，以引導(dǎo)和規(guī)范地方對涉農(nóng)資金的整合和統(tǒng)籌使用。

最后，為農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型提供政策支持。長期以來，中國化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學(xué)品的使用處于較為過量的狀況。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須堅持農(nóng)業(yè)發(fā)展的綠色化方向，從根本上改變過去那種主要依靠化學(xué)農(nóng)業(yè)支撐產(chǎn)量增長的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，構(gòu)建一個以有機(jī)、生態(tài)和綠色農(nóng)業(yè)為支撐，追求質(zhì)量和效率的新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。為此，需要加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度，分階段、分品種、分區(qū)域推進(jìn)化肥、農(nóng)藥使用從零增長逐步向減量使用轉(zhuǎn)變。同時，要大力推廣精準(zhǔn)施肥技術(shù)和高效施肥施藥機(jī)械，推廣高效、低毒、低殘留農(nóng)藥，不斷提高化肥和農(nóng)藥使用效率，從源頭上減少化肥和農(nóng)藥施用對環(huán)境的污染。此外，還要建立并完善全國性的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯平臺，保障農(nóng)產(chǎn)品和食品安全；大力提倡和推廣有機(jī)肥替代化肥，并在財政貼息、獎補(bǔ)、減免稅、加速折舊等方面給予政策支持。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①魏后凱、韓磊：《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的中長期展望》，《中國經(jīng)濟(jì)學(xué)人》，2016年第4期。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊