［摘 要］本文從“嵌入型自主”對構建新型政商關系的借鑒意義入手，簡要回顧了歷史上特別是改革開放以來我國政商關系的復雜性及其存在的問題。文章認為，如何克服之前政商關系的弊端，打造新型政商關系，不但是一個重大的經(jīng)濟問題，也是一項重大的政治問題。新型政商關系的核心要求雖然只有“親”“清”二字，但要構建新型政商關系，卻是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程。政商關系不僅僅是關于政府與企業(yè)的關系，也不僅是關于官員和商人的關系，其更涉及政府與市場的關系、政府與社會的關系。政商關系的好壞在某種程度上決定著一個國家的創(chuàng)新能力和國際競爭力，也是檢驗我國經(jīng)濟體制改革成效和國家治理現(xiàn)代化的試金石。只有政府治理、市場治理、公司治理、社會治理四者立體聯(lián)動，綜合發(fā)力，新型政商關系才能真正得以實現(xiàn)。

［關鍵詞］新型政商關系；發(fā)展型國家；嵌入型自主；政府治理；市場治理；公司治理；社會治理

［中圖分類號］D61    ［文獻標識碼］A    ［文章編號］1008-9314(2017)02-0030-06

［收稿日期］2017-03-12

［作者簡介］楊典，中國社會科學院社會學研究所副研究員，《社會學研究》編輯部主任。

2016年3月4日，習近平總書記在全國政協(xié)十二屆四次會議民建、工商聯(lián)委員聯(lián)組會上深刻闡述了新常態(tài)下的新型政商關系。他指出，新型政商關系，概括起來就是“親”“清”兩個字。對領導干部而言，所謂“親”，就是要坦蕩真誠同民營企業(yè)接觸交往，特別是在民營企業(yè)遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經(jīng)濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難。所謂“清”，就是同民營企業(yè)家的關系要清白、純潔，不能搞權錢交易。對民營企業(yè)家而言，所謂“親”，就是積極主動同各級黨委和政府部門多溝通，講真話、說實情、建諍言，滿腔熱情支持地方發(fā)展。所謂“清”，就是要潔身自好，走正道，做到遵紀守法辦企業(yè)，光明正大搞經(jīng)營。習總書記以樸實生動的話語，精辟地闡明了新型政商關系的核心目標和實現(xiàn)路徑，令人耳目一新。新型政商關系以理順社會主義市場經(jīng)濟主體間的關系為切入點，意在深化政治經(jīng)濟體制改革，清晰厘定政府和市場之間的邊界，既有利于推動我國新發(fā)展階段的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，也有利于全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、“嵌入型自主”與新型政商關系

如何處理政商關系是古往今來的一個世界性難題。政商關系太近，容易產(chǎn)生尋租、腐敗，政企不分；太遠，又不能充分發(fā)揮“看得見的手”和“看不見的手”的協(xié)同效應，導致政府缺位和市場失靈。政府太強缺乏制約，容易形成“掠奪型國家”；政府太弱缺乏自主，又容易被商業(yè)利益集團俘獲利用(比如有些國家的強大商業(yè)游說集團)，變成“俘獲型國家”。

大量研究表明，理想的政商關系，意味著政商密切互動，但又各自行為獨立，邊界清晰。在這種關系下，政府“看得見的手”和市場“看不見的手”能夠協(xié)同互補，發(fā)揮最大的效用，促進經(jīng)濟與社會的良性發(fā)展。著名政治經(jīng)濟學家彼得·埃文斯(Evans)將此種政商模式稱為“嵌入型自主”(Embedded Autonomy)，此種國家類型為“發(fā)展型國家”(The Developmental State)。［1］20世紀中后期，亞洲四小龍便依托合理的產(chǎn)業(yè)政策、良好的政商合作實現(xiàn)了經(jīng)濟騰飛，成為發(fā)展型國家/地區(qū)的典型。

計劃經(jīng)濟時期，在國際復雜形勢和國內(nèi)艱巨建設任務的背景下，我國實行了較為集中的政治經(jīng)濟體制，依靠國家計劃和中央政令來推動建設，形成了以國家自主性為中心的行動邏輯，高度依賴從中央到地方的科層制和龐大的公務員隊伍。改革開放以來，這種“壓力型”體制有利于發(fā)展計劃的實施，但在轉(zhuǎn)型時期，也產(chǎn)生了一些問題。一方面，在市場化浪潮中，少數(shù)官員自身角色的定位不清，易受到利益集團，尤其是商業(yè)利益集團的影響，濫用了手中的行政權力。另一方面，公務員的專業(yè)化過程也可能導致過度科層化，行政體系“懸浮”于社會之上，加之各部門以項目制的方式自上而下推動任務完成，社會經(jīng)濟治理趨于碎片化。

埃文斯提出，解決政商問題的關鍵在于國家需要形成“嵌入型自主”政商關系模式，即國家在保持自主和獨立性的同時，需要嵌入社會中，保證國家在政策制定和執(zhí)行時既有自主性又能充分考慮商業(yè)部門和各種經(jīng)濟主體的需要，從而使國家的各項政策最大限度地符合實際需要并充分調(diào)動政府和市場各主體的積極性，達到最好的政策實施和經(jīng)濟社會發(fā)展效果。［2］

“嵌入型自主”對我國政商關系和經(jīng)濟發(fā)展頗具借鑒意義。當前，正值全面深化改革時期，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型進入新階段、達到新深度。國家要實現(xiàn)整體發(fā)展，但地方的差異和分化加劇，多種路徑和多元利益需求相互交織，傳統(tǒng)政府權力的單一管理和自上而下的“壓力型”體制已難以為繼，要求轉(zhuǎn)入現(xiàn)代化的治理模式——強調(diào)在政治-經(jīng)濟-社會復合結構下實現(xiàn)政治改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會治理的協(xié)同共進，這也是十八屆三中全會精神的總體要求。習近平總書記指出全面深化改革“這項工程極為宏大，零敲碎打的調(diào)整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成”。這意味著“處理好政府和市場關系”的前提是統(tǒng)籌多個領域、多項制度，“構建新型政商關系”需要政府治理、市場治理、企業(yè)治理和社會治理立體聯(lián)動，核心就在于國家治理體系現(xiàn)代化。

二、我國政商關系的歷史演變及其存在問題

自古以來，我國政商關系就比較復雜。在中國漫長古代史的大部分時間里，“商”作為“四民”之末，被看作是不利于君主統(tǒng)治和人員管控的群體。長期處于從屬、依附地位的商業(yè)生存空間狹小，加之古代中國貨幣金融體系不完善以及對順應封建統(tǒng)治秩序的要求，商人群體只能通過尋求與官員的結盟以保證對政治環(huán)境的敏感性，并獲取更多的稀缺性資源。近代以來，無論是“自強”還是“求富”，中國的工商業(yè)發(fā)展都與清政府牢牢捆在一起。商人地位的提高和商業(yè)的興起都是在當時當世局勢下國家、大官僚與大商人在壟斷性政治經(jīng)濟權力下合謀的結果。這種亦官亦商發(fā)展模式促使政府成為直接介入經(jīng)濟發(fā)展的“經(jīng)營性”主體，官僚運作和商界密不可分，雙方依賴所謂行會、商會關系網(wǎng)互行襄助之實。清末維新、改良以及官員派系斗爭中，官員政治聲望和政治地位的上升無不得到商界的有力支持。這與今時今日地方政府靠民營企業(yè)家“拉政績”“謀晉升”的做法實為一脈相承。一方面，官員依靠經(jīng)濟資本所形成的優(yōu)勢對于官員在政治官僚體系中資源控制權的掌握具有不可比擬的地位，政府與商界搭建合作平臺不單單著眼于利益互通，還意在政治經(jīng)濟同構，加固政府施政的合法性；另一方面，商人憑借經(jīng)濟資源和身份地位的提升直接謀取更多政治經(jīng)濟利益，間接影響政治、政策走向，甚至成為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中的關鍵人物。

但建立在非正式關系基礎之上的政商聯(lián)盟并不利于商業(yè)長遠發(fā)展，因而繁榮與衰敗總是呈現(xiàn)出明顯的周期性，而民族資本主義始終無法實現(xiàn)穩(wěn)健積累。國民政府時期的“黃金十年”，民族工商業(yè)發(fā)展迅速，無論是從技術水平還是管理水平來說，在當時處境惡劣的條件下都有明顯的提高，但終因戰(zhàn)亂和金融系統(tǒng)的崩潰而付之東流。“黃金十年”雖由國民政府全力建設和推動，但因資金短缺、四大家族、政府腐敗也斷送了民族工商業(yè)的健康發(fā)展，之后很長一段時間皆以官僚資本主義或官僚買辦資本主義的形式出現(xiàn)，民族資本主義工商業(yè)的春天匆匆到來、草草結束。由此看來，在政局變幻中，商人和官員的故事不僅僅是個體不當?shù)年P系問題，還涉及當政階級與商界、政黨派系與家族財閥從局部政治斗爭到國家發(fā)展戰(zhàn)略等各個層面。同樣，十八大后經(jīng)紀檢、司法部門所打掉的“小山頭”“小團伙”大都是某些官員借助地方商界大賈的資本通過經(jīng)營權力和控制資源再分配來維持和強化自身利益團體所在體系的“秩序”和“規(guī)則”，以實現(xiàn)對外封閉、對內(nèi)共享的資源非法占用權，這種不當政商關系雖然有著復雜的當代制度原因，但也受到我國歷史上政商關系模式的深刻影響。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，這使得我國政商關系的圖景變得更加復雜。針對不同的所有制形式，政商關系存在的問題也有所不同。對國有企業(yè)而言，政企不分及其導致的軟預算約束是主要問題。因此，應該建立“產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。對民營及外資等非國有企業(yè)而言，政商關系則缺乏適當?shù)倪吔纾翰糠止賳T公器私用，通過與民營企業(yè)家結成不適當關系來片面追求個人政績和不正當個人利益。同樣，一些民營企業(yè)家為了獲取便利和競爭優(yōu)勢，精心編織與官員們的利益網(wǎng)絡，通過官員的庇護獲取市場資源、超額利潤和政治利益。與民營企業(yè)拉近政商關系有助各地政府在“增長競標賽”中取勝，卻造成政府—市場—民營企業(yè)三者間的關系錯位——政府以權力為尋租，行政權的合法性受到質(zhì)疑；市場在資源配置中的決定角色受阻，資源配置效率低下；民營企業(yè)以勾結官員尋求經(jīng)濟利益，嚴重損害了競爭的公平性。［3］在此種錯位下，商人爭利的需求越發(fā)膨脹。某些地方企業(yè)往往標榜自己全力推動支持地方產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟發(fā)展，實則通過私人關系、暗箱操作等方式與政府形成不正當?shù)恼剃P系擠占市場或提高市場準入門檻進行排他性經(jīng)營，引發(fā)不正當競爭。

由此可見，歷史上的不恰當?shù)恼剃P系中，“政”“商”雙方要么把對方看作是控制政治經(jīng)濟優(yōu)勢的手段，要么將對方作為獲取政治經(jīng)濟地位優(yōu)勢的象征，這種政商實踐通過實際的資源交換和理念建構得以制度化，形成政治經(jīng)濟運作中特定的規(guī)則和慣例。

而當代政商領域問題頻發(fā)還有兩個更深的制度根源。其一，企業(yè)經(jīng)營權利不明確、經(jīng)營領域不明晰，這種模糊性讓“尋租的官員”和“尋求庇護的商人”得以結成靈活的利益輸送聯(lián)盟。例如，在分稅制改革后，地方政府雖不再直接插手公司的經(jīng)營事務，卻發(fā)展出一系列非常規(guī)的權力運作方式，憑借其對土地、財政等稀缺資源的控制權同轄區(qū)內(nèi)企業(yè)結成利益聯(lián)盟，突破正式制度對政商邊界的限制。［4］其二，市場運作相關政策制度以地方政府領導人的意志為轉(zhuǎn)移，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不穩(wěn)定。在市場規(guī)則無定式的情況下，“換屆換思路”“換個領導換批樹”的“人治”模式下，地方經(jīng)濟發(fā)展模式多變而顯得無跡可循，“今年先進、明年遭殃”式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式使得區(qū)域內(nèi)企業(yè)正常的經(jīng)營活動難以得到長遠的保證、地方產(chǎn)業(yè)建設政治化。為了避免風險，企業(yè)不得不挖空心思揣摩地方政府治理模式、官員好惡，打造自身經(jīng)營行為的人情基礎。［5］

政商關系發(fā)展除了同一定的外部環(huán)境和利益相關，還受到國家治理模式和治理體系影響。威權主義國家向來通過一套行政班子利用和汲取社會資源來進行社會管理，這導致政府與社會、工商界相互之間時刻從各自利益出發(fā)以滿足己方需求為目標，相互之間各為對方的利益代理人。而國家作為規(guī)則的制定者、維護者，社會領域公平正義的護衛(wèi)者，不應該只承擔控制和管理的職能，其合法性應當來源于“治理”而非“統(tǒng)治”。“統(tǒng)治”視角下的政商關系體現(xiàn)出來的是工具性和互利性，是封建式的發(fā)展模式；“治理”下的新型政商關系意在在明確法律框架下對社會秩序進行重構。這種社會秩序的重構在當前中國現(xiàn)實情況下比較接近于構建“發(fā)展型國家”的思路：國家主導，嵌入社會。據(jù)此，新型政商關系可以以企業(yè)(公司)治理為突破口，依靠社會，加強政府在市場治理領域的能力，強化社會主義市場經(jīng)濟秩序。