【摘要】“9·11”恐怖襲擊事件之后，為了有效應(yīng)對(duì)一系列非傳統(tǒng)安全威脅，英、德兩國(guó)都開始進(jìn)行國(guó)家安全體制的改革，對(duì)現(xiàn)有國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置也作出了調(diào)整。英國(guó)“扁平化”國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置使其擁有強(qiáng)力的一線實(shí)務(wù)部門和反應(yīng)迅速的運(yùn)行機(jī)制，但出現(xiàn)了部門間協(xié)作能力差、信息壁壘等弊端；德國(guó)“官僚制”的集權(quán)式國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置保證了整個(gè)系統(tǒng)明確的分工和高效的執(zhí)行力，但也未能避免由于“官僚制”模式本身的結(jié)構(gòu)性缺陷而導(dǎo)致的一系列問題。
【關(guān)鍵詞】英國(guó) 德國(guó) 國(guó)家安全體制改革 國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置 【中圖分類號(hào)】D815.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
冷戰(zhàn)結(jié)束后，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅因素相互交織，國(guó)際形勢(shì)和影響國(guó)家安全的問題出現(xiàn)了新的變化。尤其是“9·11”恐怖襲擊事件的慘痛教訓(xùn)，促使西方各國(guó)重新審視和思考舊有國(guó)家安全體系的缺陷與不足，紛紛著手進(jìn)行國(guó)家安全體制的改革。
英、德兩國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)調(diào)整和重構(gòu)
第二次世界大戰(zhàn)之后，為了使國(guó)家免受戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅，歐洲主要國(guó)家紛紛以原有的軍事、情報(bào)及警察等相關(guān)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，整合相關(guān)資源，建設(shè)了現(xiàn)代意義上的國(guó)家安全體系。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境發(fā)生了深刻變化，以恐怖主義為代表的非傳統(tǒng)領(lǐng)域因素取代了傳統(tǒng)領(lǐng)域的軍事因素，成為威脅國(guó)家安全的主要來源。“9·11”恐怖襲擊事件對(duì)于西方世界的強(qiáng)烈觸動(dòng)和長(zhǎng)久以來的恐怖主義隱患，促使英、德兩國(guó)加快推進(jìn)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的調(diào)整與重新構(gòu)建。
英國(guó)——國(guó)家安全體系的“扁平化”調(diào)整。英國(guó)并沒有一個(gè)單獨(dú)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所有方面的國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)工作，而是由內(nèi)政部及其管轄下的多個(gè)機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。英國(guó)國(guó)家安全體系由內(nèi)政部及下設(shè)的內(nèi)閣辦公室、稅務(wù)及海關(guān)總署、交通運(yùn)輸安全及應(yīng)急局、衛(wèi)生防護(hù)局、交通部、工業(yè)貿(mào)易部及多個(gè)警察執(zhí)法機(jī)構(gòu)組成，多位大臣、部長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)既有分工、又有合作，共同負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作（如圖1）。
圖1 英國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)圖
英國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置層級(jí)較少，從最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)政部到一線安全實(shí)務(wù)部門最多不超過四級(jí)；而進(jìn)入新世紀(jì)之后的若干改革措施及新設(shè)的首相直接問責(zé)制度，縮短了領(lǐng)導(dǎo)部門和實(shí)務(wù)部門之間的距離，進(jìn)一步加強(qiáng)了這種“扁平化”的趨勢(shì)。
“9·11”恐怖襲擊事件之后，英國(guó)政府調(diào)整了國(guó)家安全戰(zhàn)略思想。2002年，英國(guó)政府發(fā)布“部際反恐戰(zhàn)略”，提出了“4Ps”（Prevent, Pursue, Protect and Prepare）戰(zhàn)略思想。“4Ps”戰(zhàn)略思想一經(jīng)提出，就成為英國(guó)國(guó)家安全和反恐工作的指導(dǎo)思想。在這一思想指導(dǎo)下，英國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)也作出了相應(yīng)的調(diào)整：2002年，時(shí)任英國(guó)首相托尼·布萊爾在內(nèi)閣辦公室下新設(shè)了安全與情報(bào)協(xié)調(diào)辦公室，直接負(fù)責(zé)全局統(tǒng)籌危機(jī)管理和反恐工作。安全與情報(bào)辦公室目前的主要工作重點(diǎn)是確保英國(guó)“部際反恐戰(zhàn)略”的貫徹和實(shí)施；2003年，英國(guó)政府在“軍情五處”轄下設(shè)立聯(lián)合情報(bào)分析中心，其主要職責(zé)是對(duì)危害國(guó)家安全的潛在威脅和早期預(yù)警信息進(jìn)行收集和評(píng)估。聯(lián)合情報(bào)中心旨在打破部門之間的信息壁壘，將國(guó)家安全體系內(nèi)的十余個(gè)政府部門管轄下的約一百個(gè)機(jī)構(gòu)的情報(bào)信息進(jìn)行整合和分析，進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)作，為國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)、反恐、對(duì)外安全保衛(wèi)工作提供長(zhǎng)期的理論、技術(shù)、政策和實(shí)操方面的支持。
德國(guó)——“官僚制”國(guó)家安全體系的不斷強(qiáng)化。德國(guó)國(guó)家安全體系是以1949年《基本法》（德國(guó)憲法）為基礎(chǔ)建立的，經(jīng)過數(shù)十年的演變，形成了一個(gè)以聯(lián)邦安全委員會(huì)為核心，由聯(lián)邦、州、和地方層級(jí)的多個(gè)部門構(gòu)成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?ldquo;官僚制”集權(quán)國(guó)家安全體制（如圖2）。德國(guó)安全體系的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦安全委員會(huì)，其前身是成立于1955年的聯(lián)邦國(guó)防委員會(huì)，成立后職能和地位幾經(jīng)變化，直至“9·11”恐怖襲擊事件之后，其職權(quán)才得到空前擴(kuò)展，成為德國(guó)安全體制的核心部門。聯(lián)邦總理?yè)?dān)任聯(lián)邦安全委員會(huì)主席一職，其他成員包括聯(lián)邦總理府主任、外交部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展部長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)授權(quán)對(duì)外軍備、協(xié)調(diào)政府各部門安全政策、討論或決定德國(guó)安全戰(zhàn)略方向。
圖2 德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)圖
“9·11”恐怖襲擊事件后，為應(yīng)對(duì)愈發(fā)嚴(yán)重的恐怖主義威脅，德國(guó)以反恐立法為先導(dǎo)，通過立法整合，進(jìn)一步加強(qiáng)了集權(quán)式國(guó)家安全體系的構(gòu)建。2002年1月，德國(guó)通過了《德國(guó)反國(guó)際恐怖主義法》，整合包括《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》、《軍事反間謀局法》、《聯(lián)邦情報(bào)局法》以及《1975年能源安全法》等在內(nèi)的二十余部安全法律。這二十余部法律基本覆蓋了德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)內(nèi)的所有機(jī)構(gòu)，從立法角度加強(qiáng)了德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的緊密性和整體性?！兜聡?guó)反國(guó)際恐怖主義法》至2007年1月到期后，德國(guó)又通過《德國(guó)反恐怖主義補(bǔ)充法》以做延續(xù)。近年來，德國(guó)又通過了《共同反恐?jǐn)?shù)據(jù)法》和《空中安全法》，進(jìn)一步通過立法手段將相關(guān)機(jī)構(gòu)整合入國(guó)家安全體系之中。
英、德兩國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置的各自優(yōu)勢(shì)
英國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)勢(shì)。英國(guó)“扁平化”國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)化了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與實(shí)務(wù)部門之間的命令傳達(dá)和信息反饋程序，這為國(guó)家安全各項(xiàng)工作的開展提供了兩大優(yōu)勢(shì)：
一是政策從制定到實(shí)施具有速度優(yōu)勢(shì)。國(guó)家安全機(jī)構(gòu)層級(jí)的減少，使得領(lǐng)導(dǎo)部門制定的各項(xiàng)方針政策可以更快速地自上而下傳達(dá)到實(shí)施機(jī)構(gòu)，一線實(shí)務(wù)部門搜集到的情報(bào)信息也能更快速地自下而上反饋到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)。因此，英國(guó)在應(yīng)對(duì)各類（尤其是恐怖主義活動(dòng)所引發(fā)的）安全問題時(shí)，就具備了危機(jī)處理和應(yīng)急反應(yīng)方面的速度優(yōu)勢(shì)。
二是有助于各部門、機(jī)構(gòu)自身的能力強(qiáng)化。國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的“扁平化”可以使更多部門、機(jī)構(gòu)接觸到國(guó)家安全實(shí)務(wù)工作。在長(zhǎng)期的一線工作中，各部門的信息、資源和工作能力都可以在實(shí)踐中得到實(shí)時(shí)更新和優(yōu)化。由于機(jī)構(gòu)層級(jí)的減少，機(jī)構(gòu)整體下沉，很多二級(jí)部門實(shí)現(xiàn)了決策機(jī)構(gòu)和實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)的一體化，這樣一方面可以保證國(guó)家安全方針和政策的制定能夠更切合國(guó)家安全的實(shí)際需要，更具有針對(duì)性和可行性；另一方面賦予各部門、機(jī)構(gòu)更多的權(quán)力，可以增強(qiáng)部門、機(jī)構(gòu)在工作中的內(nèi)驅(qū)力，促使部門、機(jī)構(gòu)完成自身能力的提高和強(qiáng)化。
德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)勢(shì)。不同于英國(guó)，德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出高度的集權(quán)化特征。負(fù)責(zé)國(guó)家安全實(shí)務(wù)的六大機(jī)構(gòu)的部長(zhǎng)全部是聯(lián)邦安全委員會(huì)的成員，而聯(lián)邦安全委員會(huì)的主席又由聯(lián)邦總理?yè)?dān)任，這就使得聯(lián)邦安全委員會(huì)在國(guó)家安全領(lǐng)域成為了一個(gè)集權(quán)機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦國(guó)家安全委員會(huì)掌握著國(guó)家安全事務(wù)中的絕對(duì)權(quán)力，委員會(huì)及六大機(jī)構(gòu)以外的國(guó)家安全部門權(quán)力極為有限。這種相對(duì)成熟的“官僚制”機(jī)構(gòu)設(shè)置形式具有以下優(yōu)勢(shì)：
一是國(guó)家安全系統(tǒng)具有極強(qiáng)的執(zhí)行力。由于與國(guó)家安全工作相關(guān)的立法、決策、軍事、警務(wù)等職權(quán)高度集中在聯(lián)邦國(guó)家安全委員會(huì)，委員會(huì)以外的各機(jī)構(gòu)和部門只有執(zhí)行權(quán)而沒有決策權(quán)，這就保證了各項(xiàng)國(guó)家安全方針政策一旦經(jīng)由聯(lián)邦國(guó)家安全委員會(huì)制定和發(fā)布，在實(shí)施過程中就不會(huì)遇到阻力，進(jìn)而充分保障了國(guó)家安全系統(tǒng)的執(zhí)行力。
二是各國(guó)家安全機(jī)構(gòu)分工明確、職責(zé)清晰。在“官僚制”集權(quán)模式下，德國(guó)各國(guó)家安全機(jī)構(gòu)有著嚴(yán)格的權(quán)責(zé)劃分。一個(gè)突出的表現(xiàn)就是軍隊(duì)、警察與情報(bào)部門的責(zé)任規(guī)劃：德國(guó)聯(lián)邦防衛(wèi)軍純粹執(zhí)行軍事防衛(wèi)任務(wù)，絕不代行警察職務(wù)；警察職責(zé)集中于維持治安與國(guó)內(nèi)穩(wěn)定，行使打擊犯罪、維持社會(huì)治安及公共秩序的公權(quán)力，但無(wú)情報(bào)偵察權(quán)；情報(bào)部門負(fù)責(zé)情報(bào)業(yè)務(wù)的偵察工作，不行使公權(quán)力。即使在部門內(nèi)部，德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)也依然有著明確職權(quán)劃分。以情報(bào)機(jī)構(gòu)為例：聯(lián)邦情報(bào)局的權(quán)限只能是收集國(guó)外情報(bào)；聯(lián)邦憲法保護(hù)局的權(quán)限只能是收集國(guó)內(nèi)情報(bào)；軍事情報(bào)局則收集與軍隊(duì)安全相關(guān)的情報(bào)。明確的權(quán)責(zé)劃分保證了各部門、機(jī)構(gòu)有明確的分工，在具體工作中既有利于實(shí)現(xiàn)各部門的專業(yè)化，又能最大限度地避免資源浪費(fèi)。
英國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的“扁平化”設(shè)置，使得部門之間互有重疊、權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)性差，信息壁壘等問題嚴(yán)重
英國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的“扁平化”設(shè)置，使得英國(guó)國(guó)家安全體系的第二層級(jí)有超過十個(gè)部門，過多同級(jí)部門的存在，不可避免地造成了國(guó)家安全工作中的一些問題：
一是機(jī)構(gòu)、部門之間互有重疊，權(quán)責(zé)不清。這一問題集中發(fā)生在英國(guó)國(guó)家安全體系中的第二層級(jí)，以交通部為例：交通部領(lǐng)導(dǎo)的英國(guó)交通警察部門負(fù)責(zé)英格蘭、威爾士和蘇格蘭的鐵路系統(tǒng)和包括倫敦地鐵等都市交通系統(tǒng)的安全；但同時(shí)，內(nèi)政部還下設(shè)了交通運(yùn)輸安全及應(yīng)急局，負(fù)責(zé)包括航空、航海和鐵路在內(nèi)的公共交通及其設(shè)施的安全。顯然，英國(guó)交通警察和交通運(yùn)輸安全及應(yīng)急局在職責(zé)上嚴(yán)重重疊，在實(shí)際工作中難免出現(xiàn)重復(fù)，造成人力和資源的浪費(fèi)，甚至有可能導(dǎo)致部門之間的矛盾與內(nèi)耗。
二是機(jī)構(gòu)、部門之間協(xié)調(diào)性較差，信息壁壘問題嚴(yán)重。英國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)“扁平化”設(shè)置方式所形成的部分機(jī)構(gòu)決策、實(shí)施一體化，雖然有利于部門自身的能力強(qiáng)化，但同時(shí)也為部門間的協(xié)作制造了困難。由于職能重疊的情況存在，一旦兩個(gè)同時(shí)具有決策權(quán)的同級(jí)部門作出不同決策，必然會(huì)造成實(shí)際工作中混亂。而更嚴(yán)重的問題在于，由于部門之間級(jí)別相同，互相之間沒有明確的上下位關(guān)系，實(shí)際工作中的混亂很容易導(dǎo)致部門之間的矛盾和沖突。這就造成了英國(guó)國(guó)家安全體系中，部門間協(xié)調(diào)性較差，并且容易形成信息壁壘。
德國(guó)“官僚制”的集權(quán)式國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置，使得機(jī)構(gòu)職權(quán)被過度限制、工作缺乏主動(dòng)性，機(jī)構(gòu)固化、體制改革和創(chuàng)新困難
德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯在其所著的《支配社會(huì)學(xué)》一書中，曾經(jīng)構(gòu)想了一個(gè)以統(tǒng)一集權(quán)、嚴(yán)格層級(jí)和專業(yè)化分工為特征的理想化的“官僚制”機(jī)構(gòu)組織形式，近一個(gè)世紀(jì)之后，德國(guó)構(gòu)建的國(guó)家安全機(jī)構(gòu)體系也基本上具備了上述特點(diǎn)。然而，正如中外學(xué)者對(duì)于韋伯“官僚制”理論的批判，德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置也存在著由于“官僚制”模式的結(jié)構(gòu)性問題而產(chǎn)生的若干弊端：
一是一線機(jī)構(gòu)職權(quán)被過度限制，工作缺乏主動(dòng)性。德國(guó)安全機(jī)構(gòu)體系的權(quán)力過于集中，且層級(jí)過于嚴(yán)格，必然會(huì)導(dǎo)致一線實(shí)務(wù)部門權(quán)力過小，在工作中限制過多。這就會(huì)造成一線實(shí)務(wù)部門在工作中墨守成規(guī)，唯上級(jí)是從，缺乏主動(dòng)性，而對(duì)于國(guó)家安全影響更為嚴(yán)重的是，一線實(shí)務(wù)部門在過度的限制下，極易出現(xiàn)畏于越權(quán)而推諉不作為的現(xiàn)象。德國(guó)憲法保衛(wèi)局于2002年發(fā)布的官方報(bào)告中就明確指出，德國(guó)普遍出現(xiàn)地方安全部門將恐怖分子從管轄內(nèi)的州驅(qū)趕到其他州，但恐怖分子依然在德國(guó)境內(nèi)的情況。
二是機(jī)構(gòu)層級(jí)過于嚴(yán)格，運(yùn)行程序復(fù)雜，應(yīng)對(duì)突發(fā)安全問題反應(yīng)緩慢。德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式的一個(gè)明顯特征就是由基層到中央的明確層級(jí)制度，安全工作從地方層級(jí)開始執(zhí)行，如果有必要才依次由州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)介入。這種過于嚴(yán)格的層級(jí)制度和復(fù)雜的運(yùn)行程序必然會(huì)造成整個(gè)國(guó)家安全系統(tǒng)缺乏靈活性，進(jìn)而導(dǎo)致反應(yīng)緩慢。
三是機(jī)構(gòu)固化，體制改革和創(chuàng)新困難。源于嚴(yán)格層級(jí)和制度的保守性是官僚制產(chǎn)生弊端的主要原因，而官僚制的成熟和發(fā)展也不斷加強(qiáng)層級(jí)和制度的嚴(yán)格程度，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和部門的固化。德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的發(fā)展也遵循著這一規(guī)律。在聯(lián)邦國(guó)防委員會(huì)時(shí)期，德國(guó)國(guó)家安全的核心領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)架就是由聯(lián)邦總理與國(guó)防、外交、內(nèi)政、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政部長(zhǎng)組成，經(jīng)過六十余年的發(fā)展，這個(gè)核心領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)架的變化僅僅是加入了司法部長(zhǎng)。由此可見，德國(guó)國(guó)家安全體系和機(jī)構(gòu)已經(jīng)高度固化，而機(jī)構(gòu)的固化則導(dǎo)致權(quán)力和利益固化，這就造成很難對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新。畢竟體制改革和創(chuàng)新必然要觸動(dòng)現(xiàn)有部門的利益，也就不可避免地遭遇很大的阻力。事實(shí)上，德國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)甚至在集權(quán)化改革的進(jìn)程中也已經(jīng)遭遇了挫折。2008年，德國(guó)總理默克爾提出建立國(guó)家安全委員會(huì)，進(jìn)一步擴(kuò)大（聯(lián)邦安全委員會(huì)改組成的）國(guó)家安全委員會(huì)在國(guó)家安全工作中的權(quán)力。但是由于成立國(guó)家安全委員會(huì)將擴(kuò)大總理在國(guó)家安全事務(wù)中的決策權(quán)，觸動(dòng)了多方利益，這一提案遭到強(qiáng)力反對(duì)，最終不了了之。
國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置是否具有科學(xué)性和先進(jìn)性，直接關(guān)系著國(guó)家安全工作能否切實(shí)有效地維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定
國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置是國(guó)家安全體制不可或缺的重要組成部分，機(jī)構(gòu)設(shè)置是否具有科學(xué)性和先進(jìn)性，直接關(guān)系著國(guó)家安全工作能否切實(shí)有效地維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定。結(jié)合對(duì)于英、德兩國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置的研判與分析，對(duì)于我國(guó)國(guó)家安全體制改革提出以下四點(diǎn)建議：
一是將提高應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的能力作為國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革方向。冷戰(zhàn)的結(jié)束及全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，促使世界秩序重塑，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生劇變，各類非傳統(tǒng)安全威脅日益凸顯。不僅僅是恐怖主義問題，難民大量涌入對(duì)德國(guó)社會(huì)穩(wěn)定造成的巨大影響，“脫歐”對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的難以預(yù)測(cè)的潛在威脅等，都對(duì)各國(guó)國(guó)家安全體系構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。英國(guó)“4Ps”安全戰(zhàn)略思想與《德國(guó)反國(guó)際恐怖主義法》，都是以應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅為宗旨。因此，將提高應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的能力作為重點(diǎn)，是新時(shí)期國(guó)家安全體制改革的應(yīng)有之義。在國(guó)家安全機(jī)構(gòu)體系設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)側(cè)重提高對(duì)非傳統(tǒng)安全問題的反應(yīng)與處理能力，對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的預(yù)警與監(jiān)控能力以及對(duì)非傳統(tǒng)安全隱患的發(fā)現(xiàn)與排查能力。
二是構(gòu)建彈性國(guó)家安全決策機(jī)制。一國(guó)之國(guó)家安全方針和政策，關(guān)系到國(guó)家能否從容應(yīng)對(duì)來自國(guó)內(nèi)外的傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)安全威脅，也關(guān)系到能否為國(guó)家發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境和良性的空間。作為國(guó)家安全方針政策制定和實(shí)施的載體，國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須要以能否保證其順利、有效的實(shí)施為基點(diǎn)。方針和政策沒有權(quán)威性，就只是一紙空文；沒有可行性，則無(wú)異于坐而論道。因此，在國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的設(shè)置中，有必要構(gòu)建具有彈性的決策機(jī)制，使國(guó)家安全決策權(quán)既可以掌握在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)手中，保證其不打折扣地實(shí)施，又可以下放到實(shí)務(wù)部門，在實(shí)踐中將方針、政策不斷改進(jìn)和完善。彈性的決策機(jī)制還可以一定程度上避免單一部門長(zhǎng)期把控決策權(quán)，造成部門利益固化的問題。
三是同時(shí)推進(jìn)國(guó)家安全中層部門專業(yè)化和下沉化。中層部門在國(guó)家安全機(jī)構(gòu)體系中即是頂層部門的決策執(zhí)行者，又是一線實(shí)務(wù)部門的決策發(fā)布者，可以說，中層部門能否高效地行使其職權(quán)、發(fā)揮其能力，對(duì)于國(guó)家安全工作起著至關(guān)重要的作用。中層部門的設(shè)計(jì)與組建，應(yīng)當(dāng)專業(yè)化與下沉化并行。下沉化可以增加中層部門的內(nèi)驅(qū)力，能夠?qū)崟r(shí)進(jìn)行部門優(yōu)化；專業(yè)化可以使中層部門分工明確，避免出現(xiàn)英國(guó)國(guó)家安全部門職權(quán)重疊的情況，規(guī)避信息壁壘問題的發(fā)生，再輔以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局指揮，合理分配資源，做到部門內(nèi)驅(qū)力和部門協(xié)作性的平衡。
四是推行長(zhǎng)效與臨時(shí)雙套國(guó)家安全機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。從新時(shí)期各類多發(fā)非傳統(tǒng)安全問題的特點(diǎn)來看，國(guó)家安全系統(tǒng)既要能夠?qū)撛诘陌踩[患進(jìn)行長(zhǎng)期有效的控制，又要能夠?qū)ν话l(fā)的安全威脅進(jìn)行及時(shí)的應(yīng)對(duì)和處理，單一的國(guó)家安全機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制顯然已經(jīng)不能滿足當(dāng)前國(guó)家安全現(xiàn)實(shí)需要。因此，國(guó)家安全系統(tǒng)需要推行雙運(yùn)行機(jī)制：在日常工作中，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟块T層級(jí)設(shè)置和問責(zé)體系為基礎(chǔ)，建立一套分工合理、能夠穩(wěn)定運(yùn)行的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，以長(zhǎng)期管控各類安全隱患，保持社會(huì)穩(wěn)定；當(dāng)恐怖襲擊、疾病、自然災(zāi)害等安全問題突發(fā)時(shí)，啟動(dòng)臨時(shí)國(guó)家安全機(jī)制，打破部門限制、簡(jiǎn)化運(yùn)行流程，及時(shí)制定應(yīng)急計(jì)劃，進(jìn)行危機(jī)的快速反應(yīng)和處理，避免事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大。
（作者單位：中國(guó)人民公安大學(xué)）
【注：本文系中國(guó)人民公安大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“歐盟主要國(guó)家安全體制、機(jī)制改革及研究啟示”（項(xiàng)目編號(hào)：2016JKF01413）研究成果】
【參考文獻(xiàn)】
①李泓霖、毛欣娟：《西方國(guó)家安全理論嬗變及啟示》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第5期。
②張?bào)K：《世界主要國(guó)家國(guó)家安全委員會(huì)》，北京：時(shí)事出版社，2014年，第198頁(yè)。
③劉勝湘、許超：《德國(guó)聯(lián)邦安全委員會(huì)的演變探析》，《德國(guó)研究》，2015年第2期。
責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲
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