我國的多中心城市建設肩負著緩解大城市病和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的雙重任務。以雄安新區(qū)建設的提出為契機，多中心城市建設引發(fā)公眾廣泛關注。值得注意的是，北京與國外多中心城市相比，一個顯著的特征在于高度的政治屬性。北京作為我國政治中心，在雄安新區(qū)的建設中，與周邊省市之間有著顯著的權(quán)力差序結(jié)構(gòu)，新城與北京中心城區(qū)的行政關系，將影響其自身作為功能、產(chǎn)業(yè)“中心”的相對獨立性。這在新城建設初期，有利于區(qū)域資源配置向新城建設傾斜，但在新城發(fā)展建設到一定程度時，北京強大的政治中心地位帶來的政策吸引力，也將對新城的獨立發(fā)展構(gòu)成巨大影響。在此情況下，必須利用好從北京到雄安的差序格局，提升雄安發(fā)展速度，同時通過產(chǎn)業(yè)集聚，以市場手段促進雄安獨立發(fā)展能力的提升。
以明確的目標導向界定多中心城市的基本形態(tài)
國外多中心城市建設基本形態(tài)從早期的新城、衛(wèi)星城，到近年來的世界城市、多中心大都市區(qū)、多中心城市區(qū)域等，已經(jīng)逐漸發(fā)展出多樣化的基本形態(tài)。在建設多中心城市過程中，首先要確立發(fā)展多中心城市建設的基本目標，圍繞目標來決定多中心城市的基本形態(tài)。
衛(wèi)星城、新城建設的主要目標是緩解大城市的人口壓力，以及人口大量集聚帶來的交通擁堵、環(huán)境污染、住房擁擠、基本公共服務不足等問題。為緩解上述問題，英國、法國、日本政府選擇在大城市一定通勤距離范圍內(nèi)建造新城，疏解人口和產(chǎn)業(yè)。
多中心大都市區(qū)、多中心城市區(qū)域的主要目標側(cè)重于以多個中心城市為核心的一體化區(qū)域協(xié)同發(fā)展。在更大的區(qū)域尺度上，多中心城市建設已不再是單純的人口和產(chǎn)業(yè)疏解，而是側(cè)重于多個中心城市之間的功能互補、連通與協(xié)同。在多中心城市形態(tài)中，包含多個經(jīng)濟發(fā)展極，并有高效的交通干線作為發(fā)展走廊，人才、資本、資源流動超越原有的行政邊界，突破單一的中心—邊緣結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)之間聯(lián)系密切的多中心城市區(qū)域。
對于我國來說，雄安新區(qū)建設就是從新城建設向多中心城市建設的轉(zhuǎn)變，其核心在于增進京津冀地區(qū)多個中心城市之間的協(xié)同。當下，北京的新城建設和多中心城市建設目標不僅包括緩解大城市病，進行人口和功能疏解，還包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提升京津冀三地的協(xié)同水平，這必然要求京津冀地區(qū)選擇多中心城市作為基本發(fā)展形態(tài)。此外，在多中心城市建設評估階段，應最大限度公開決策過程，對建設的目標、基本形態(tài)進行充分的科學論證。必須通過對各項規(guī)劃的公示，廣泛的征求群眾意見，經(jīng)過充分討論并征得全體利益相關者同意，促進多中心城市建設的成果由人民共享的實現(xiàn)。
以國家力量為多中心城市建設提供保障
多中心城市建設對政府、市場、社會多個主體之間的協(xié)同提出了更高的要求。從整體、長遠利益的角度規(guī)劃國土資源，發(fā)揮城市的集聚效益，才能實現(xiàn)人口和功能疏解的目的，只有國家力量的介入才能為多中心城市建設提供保障。具體來說，國家力量的介入對多中心城市建設的作用在于以下四個方面。
第一，國家力量的介入能從全體人民的利益出發(fā)，而非某一行業(yè)、少數(shù)企業(yè)的利益出發(fā)，對多中心城市建設進行全局性的規(guī)劃。防止資本在逐利的過程中過度集聚在大都市，導致區(qū)域內(nèi)大都市、次中心、新城發(fā)展的不平衡。
第二，多中心城市建設需要大量的資金、技術(shù)、人才投入，且建設周期長、見效較慢。因此，針對緩解大城市病、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、形成區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展局面的目標，更需要在建設初期有國家力量的介入，推動新城建設邁出堅實的第一步。
第三，國家力量有助于多中心城市的法律、制度的建立，最大限度保障新城的合法地位，促進其持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
第四，多中心城市建設需要通過國家力量的介入，最大限度降低行政管理中的獨立與分割狀態(tài)，實現(xiàn)地方政府之間的協(xié)同合作。中央政府與各級地方政府間的互動，有助于最大限度增進溝通，防止出現(xiàn)地方政府間過度競爭。由此可知，只有國家力量才能實現(xiàn)信息的對稱和統(tǒng)籌近期遠期目標，防止短期利益危害長期利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。
以產(chǎn)業(yè)和利益驅(qū)動培育新城的相對獨立性
國外的多中心城市建設中，特別強調(diào)新城的相對獨立性。新城不僅僅是單純的人口和功能疏解地區(qū)，它具備相對獨立的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引多樣化的人才在新城就業(yè)，并提供較為完備的基本公共服務。強調(diào)新城的相對獨立性的原因在于，新城建設承擔著統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要任務，這是國外城市化發(fā)展初期，在建設衛(wèi)星城疏解人口壓力目標基礎上，對多中心城市空間結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化提出的更高要求。只有形成相對獨立的多中心城市區(qū)域，才能在高度競爭的國際國內(nèi)城市群中保持良好的經(jīng)濟發(fā)展勢頭。
在多中心城市建設中構(gòu)建相對獨立的新城，一是要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚的驅(qū)動作用。通過國家力量的介入優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能的空間分布。以與原中心城區(qū)功能互補的產(chǎn)業(yè)為核心，吸引人才到新城生活就業(yè)；二是要提升新城的基礎設施建設與基本公共服務水平。在新城范圍內(nèi)為居民提供與原中心城區(qū)基本一致的住房、學校、醫(yī)院、公交等生活設施；三是通過投資、人才政策向新城傾斜，增強新城獨立發(fā)展的活力，逐漸在原中心城市之外形成多中心城市結(jié)構(gòu)。
以我國京津冀協(xié)同發(fā)展為背景，北京市政府根據(jù)水資源、土地資源的承載力水平，提出了“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”遏制人口無序增長的政策導向。與此相適應，新城建設為京津冀地區(qū)的社會經(jīng)濟良性發(fā)展提供了增量改革措施。通過法律手段確立新城的功能定位，并以投資和基礎設施建設帶動產(chǎn)業(yè)集聚，增進新城的相對獨立性，使人才自發(fā)的向新城流動。這在客觀上緩解了中心城區(qū)的人口壓力，同時其利益驅(qū)動的手段也比指令性行政手段更為柔和，有助于緩解潛在的社會矛盾。
以高效的交通網(wǎng)絡提升多中心城市間互動水平
國外多中心城市建設經(jīng)驗表明，高效的交通網(wǎng)絡是多中心城市互動的基本條件。為防止大城市不斷擴展并與新城過度融合，新城和原中心城市之間應保持一定距離，這就必須通過交通體系建設來提高多中心城市的可達性。以軌道交通為代表的公共交通體系為各個國家的多中心城市均衡發(fā)展提供可能，例如，美國波士頓地區(qū)通過高速公路網(wǎng)絡實現(xiàn)多中心城市的人口和資源流動，形成多中心城市帶。
多中心城市體系的構(gòu)建，應采取積極措施疏解交通網(wǎng)絡的承載壓力和增強交通網(wǎng)絡的承載能力。發(fā)展便捷、優(yōu)質(zhì)的公共交通，形成各個中心城市之間統(tǒng)一高效的交通網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，依托交通網(wǎng)絡實現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與布局。在多中心城市建設過程中，原有中心城市與新城之間通過高效的交通網(wǎng)絡形成相互依存，互為補充的良性發(fā)展態(tài)勢。一方面，借助交通網(wǎng)絡，人口分布與職業(yè)通勤范圍得以擴大，為中心城市人口疏解、功能疏解提供重要載體；另一方面，原有中心城市的人才、資本、資源等要素通過交通網(wǎng)絡流向新城，實現(xiàn)原有中心城市與新城的資源優(yōu)化配置。由此可見，交通網(wǎng)絡的建設為多個城市中心發(fā)揮互補功能提供必要的交通保障，使新城成為“反磁力吸引中心”，引導人口和產(chǎn)業(yè)向新城集聚，進而促進人口、產(chǎn)業(yè)與城市功能在更大范圍內(nèi)分布均衡。
【執(zhí)筆：李 懿 解軼鵬 張盈盈】