【摘要】“誰執(zhí)法誰普法”的推行，就是要求打破既有的普法小格局，變普法工作由主管部門的“獨唱”為各部門的“合唱”，讓執(zhí)法機關(guān)成為普法的重要力量，充分發(fā)揮執(zhí)法機關(guān)利用執(zhí)法優(yōu)勢進行法治宣傳教育，從而推動形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負責(zé)、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局。

【關(guān)鍵詞】誰執(zhí)法誰普法 制度創(chuàng)新 轉(zhuǎn)型升級

【中圖分類號】D920.1 【文獻標識碼】A

當前，伴隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和法治建設(shè)推進，普法也需要適應(yīng)新形勢新要求，推進機制創(chuàng)新，不斷開創(chuàng)我國法治宣傳教育的新局面。黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作”，并提出“實行國家機關(guān)‘誰執(zhí)法誰普法’的普法責(zé)任制”。“誰執(zhí)法誰普法”，是我國普法工作的重大理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，是普法轉(zhuǎn)型升級的重要安排。最近，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》（以下簡稱《意見》），這不僅是落實“誰執(zhí)法誰普法”的關(guān)鍵舉措，更標志著普法轉(zhuǎn)型升級的全面開啟。

落實“誰執(zhí)法誰普法”，有利于構(gòu)建普法大格局，提高普法的針對性和實效性

隨著普法的不斷深入，我國普法工作也暴露出一些問題：在普法對象上“一鍋煮”，分類不夠；在普法活動上“一陣風(fēng)”，運動式普法；在普法方法上“一副樣”，生動性不夠；在推進方式上“一家忙”，合力不夠。其中，“一家忙”，正是指普法格局。長時間以來，一提到普法，在相當多的人心中都認為是或者主要是司法行政部門的事，執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員則處于普法對象的地位，由此形成了在普法安排上司法行政機關(guān)唱“獨角戲”的局面。

然而，普法作為一項涉及面廣、領(lǐng)域繁多、周期長的基礎(chǔ)性工作，單靠一個部門或者系統(tǒng)推進，不僅無法完成這一高要求、高難度的任務(wù)，更為重要的是，不能形成推進的合力。“誰執(zhí)法誰普法”的推行，就是要求打破既有的普法小格局，變普法工作由主管部門的“獨唱”為各部門的“合唱”，讓執(zhí)法機關(guān)成為普法的重要力量，充分發(fā)揮執(zhí)法機關(guān)利用執(zhí)法優(yōu)勢進行法治宣傳教育，從而推動形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負責(zé)、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局。

在我國，執(zhí)法機關(guān)，特別是行政執(zhí)法機關(guān)，“是國家法律的制定和執(zhí)行主體”，數(shù)量眾多。“誰執(zhí)法誰普法”強調(diào)執(zhí)法機關(guān)在普法中的地位和責(zé)任，借助執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法和履行職責(zé)，促使其向管理對象、執(zhí)法對象、服務(wù)對象和社會公眾等宣傳與行業(yè)密切相關(guān)的法律法規(guī)和執(zhí)法實踐，普及基本法律知識，增強全民守法用法意識，能夠切實形成普法的合力。

經(jīng)過30多年的法治宣傳教育，我國的普法需要不斷走向深化。法治宣傳教育，既然是一種教育，是一種意識的培養(yǎng)和行為習(xí)慣的養(yǎng)成，就需要適應(yīng)個體的需要，根據(jù)需要把普法工作推向精細化，采用更加精準、科學(xué)、有效的普法教育方式?！吨醒胄麄鞑?、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016—2020年）》明確提出“七五”普法要“根據(jù)不同地區(qū)、部門、行業(yè)及不同對象的實際和特點，分類實施法治宣傳教育。突出抓好重點對象，帶動和促進全民普法”。因而，要求針對不同的個體“量身訂做”，有針對性地提出要求，精準進行法治宣傳教育。“誰執(zhí)法誰普法”，與普法的針對性和精準性有高度契合性。

在我國現(xiàn)有的體制安排下，執(zhí)法機關(guān)基本是按照系統(tǒng)、領(lǐng)域設(shè)立的，執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法往往是某一領(lǐng)域法律，如環(huán)保執(zhí)法執(zhí)行的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等環(huán)境保護領(lǐng)域的法律，教育執(zhí)法機關(guān)執(zhí)行的《教育法》《教師法》等教育立法，這就意味著執(zhí)法機關(guān)普法本質(zhì)上屬于專業(yè)性普法，執(zhí)法人員是具有執(zhí)法資格的專業(yè)人員，宣傳對象是特定的，普法內(nèi)容是特定領(lǐng)域的。如此普法，彌補了面上的普法、一般性普法的不足和缺失，通過普法專業(yè)隊伍的宣傳活動，事實上做到了分類普法，無疑提高了普法的針對性。同時，在執(zhí)法中普法，使普法與當事人的用法有機結(jié)合，避免了普法與用法“兩張皮”。

普法不僅要傳播法律知識和培植法治觀念，更重要的是要弘揚法治精神和引導(dǎo)法治行為。隨著我國普法的深入，特別是我國法治建設(shè)的需要，我們越來越認識到法治行為的養(yǎng)成對法治社會建設(shè)的重要性，這就需要我們在提升普法的實效性上下功夫。“誰執(zhí)法誰普法”，在推動普法的實效性有重要意義。

執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員隊伍比較穩(wěn)定，責(zé)任較為確定也易落實；宣傳對象特定，內(nèi)容明確；執(zhí)法機關(guān)的普法往往在具體執(zhí)法中體現(xiàn)和進行的，在執(zhí)法的同時進行普法可以把紙面上的普法、抽象的普法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生活的普法、具體的普法，能夠與普法對象自身建立起來內(nèi)在的聯(lián)系，從而提高普法的現(xiàn)實感、生動性。因此，由執(zhí)法機關(guān)普法，有助于把專業(yè)隊伍的普法同群眾性的宣傳活動相結(jié)合，可以突出普法內(nèi)容重點，提高普法的實效性。

明確“誰執(zhí)法誰普法”的基本要求

“誰執(zhí)法誰普法”擴大了普法格局，普法主體的多元需要明確執(zhí)法機關(guān)普法的基本要求?！兑庖姟反_立了執(zhí)法機關(guān)普法的基本規(guī)則，明確了執(zhí)法機關(guān)普法的主體、對象、內(nèi)容、途徑方法、責(zé)任等關(guān)鍵性問題。

從狹義上分析，執(zhí)法主要指行政執(zhí)法，由行政機關(guān)承擔(dān)。在我國，大量的法律要靠行政機關(guān)執(zhí)行，因而毫無疑問是“誰執(zhí)法”的主體，也理應(yīng)成為“誰執(zhí)法誰普法”的主要力量之一。不過，根據(jù)《意見》要求，“執(zhí)法”主要是廣義的，指法律適用機關(guān)或者法律實施機關(guān)。因此，“誰執(zhí)法誰普法”的普法主體，包括行政機關(guān)或行政執(zhí)法機關(guān)，但不限于此?！兑庖姟愤€明確列出了審判機關(guān)、檢察機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、司法行政機關(guān)作為相應(yīng)普法主體。值得注意的是，司法行政機關(guān)在普法工作中具有雙重身份，既是普法的主管機關(guān)、協(xié)調(diào)機關(guān)，同時因負有相應(yīng)的執(zhí)法工作也是執(zhí)法機關(guān)，需要擔(dān)任相應(yīng)的普法任務(wù)。

執(zhí)法機關(guān)的普法包括社會普法和系統(tǒng)內(nèi)普法，二者對象不同。前者指執(zhí)法機關(guān)向社會進行的普法，對象包括執(zhí)法對象即公民、法人和其他組織和社會公眾；后者指執(zhí)法機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的普法，對象是執(zhí)法機關(guān)的工作人員，即領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員。兩種普法雖有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但也存在重大差異，要求執(zhí)法機關(guān)恰當處理二者的關(guān)系，“在履行好系統(tǒng)內(nèi)普法責(zé)任的同時，積極承擔(dān)面向社會的普法責(zé)任”，“堅持系統(tǒng)內(nèi)普法與社會普法并重”，既要“增強國家工作人員依法履職能力，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式開展工作的能力”，也要“提高社會公眾對相關(guān)法律法規(guī)的知曉度”。

《意見》對執(zhí)法機關(guān)普法內(nèi)容作出了明確的安排，梳理這些內(nèi)容可以概括如下：一是習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于全面依法治國的重要論述和重要部署；二是憲法，弘揚憲法精神，樹立憲法權(quán)威；三是與本部門職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)；四是黨內(nèi)法規(guī)，增強廣大黨員黨章黨規(guī)黨紀意識。從上述內(nèi)容可以看出，執(zhí)法機關(guān)的普法內(nèi)容并不局限于執(zhí)法機關(guān)所執(zhí)行的法律法規(guī)，而是廣泛的，它以本部門職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)為重點，輻射到法治建設(shè)的理念、整體安排和黨內(nèi)法規(guī)。執(zhí)法機關(guān)普法內(nèi)容的豐富性雖加大了執(zhí)法機關(guān)普法的壓力，但可以避免執(zhí)法機關(guān)機械普法、片面普法，從而有助于從根本上實現(xiàn)普法的目的。

表面上看，普法途徑和方法只是技術(shù)問題，無關(guān)宏旨。然而，由于法律的專業(yè)性和復(fù)雜性，以及公眾對普法要求的提高，無疑對普法途徑和方法提出了越來越高的要求。事實上，從現(xiàn)實中看，普法的途徑與方法關(guān)系到普法的成效和實效。因此，《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016—2020年）》要求普法“堅持創(chuàng)新發(fā)展，注重實效”，而普法的創(chuàng)新不僅包括工作理念、機制的創(chuàng)新，也包括載體和方式方法創(chuàng)新。

《意見》對此提出了相應(yīng)的要求。要充分利用法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋起草制定過程向社會開展普法。在法律法規(guī)通過前向社會公開征求意見、說明相關(guān)制度設(shè)計、與社會公眾的溝通等，增強社會公眾對法律的理解和認知；通過后“以通俗易懂的語言將公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)、權(quán)利救濟方式等主要內(nèi)容，通過政府網(wǎng)站、新聞媒體公布或在公共場所陳列，方便社會公眾理解掌握”；要圍繞熱點難點問題向社會開展普法。“把普法教育貫穿于事前、事中、事后全過程，讓群眾在解決問題中學(xué)習(xí)法律知識，樹立法律面前人人平等、權(quán)利義務(wù)相一致等法治觀念”；要建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度；要開展形式多樣、豐富多彩的法治宣傳教育。

《意見》突出和強化了責(zé)任，強調(diào)通過責(zé)任約束推進執(zhí)法機關(guān)普法，提高執(zhí)法機關(guān)普法的成效。《意見》不僅在文件標題清晰地使用了“普法責(zé)任制”的說法，彰顯了意見的立意和精神，而且把“建立普法責(zé)任制”作為執(zhí)法機關(guān)的首要普法職責(zé)任務(wù)。

《意見》規(guī)定了三個層次的“普法責(zé)任制”：首先，是確立執(zhí)法機關(guān)普法整體責(zé)任?！兑庖姟芬髨?zhí)法機關(guān)“把普法作為推進法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作來抓，納入本部門工作總體布局，做到與其他業(yè)務(wù)工作同部署、同檢查、同落實”。這一定位突出了普法在執(zhí)法機關(guān)中工作中的地位，要求執(zhí)法機關(guān)把普法作為一項重要工作來抓，而不是一項附帶性、陪襯性工作；其次，細化普法的職責(zé)?！兑庖姟芬髨?zhí)法機關(guān)“制定本部門普法規(guī)劃、年度普法計劃和普法責(zé)任清單，明確普法任務(wù)和工作要求”，并在此基礎(chǔ)上“明確具體責(zé)任部門和責(zé)任人員”；再次，嚴格問責(zé)。通過普法考核評估，“對責(zé)任不落實、普法工作目標未完成的部門，予以通報”。

著力提高執(zhí)法機關(guān)的普法能力

雖然在《意見》發(fā)布之前一些地方已在試點推行執(zhí)法機關(guān)普法，但是總體來看作為制度化的執(zhí)法機關(guān)普法尚屬新生事物，要切實提高執(zhí)法機關(guān)普法成效，并成功實現(xiàn)普法轉(zhuǎn)型升級，提升執(zhí)法機關(guān)的普法能力是關(guān)鍵。

執(zhí)法機關(guān)普法，首要的是執(zhí)法者自身就具備普法的素質(zhì)，具有傳播法律知識、培植法治觀念和弘揚法治精神的能力。目前，一些執(zhí)法人員存在著局限于自身執(zhí)法職能、機械執(zhí)法的情形，偶爾甚至執(zhí)法犯法，這顯然無法達成普法的目的，甚至?xí)m得其反。執(zhí)法是執(zhí)法機關(guān)的重要任務(wù)，既是普法的窗口，也是提高自身素質(zhì)的平臺。

執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員必須率先垂范，做守法的模范，嚴格以事實為根據(jù)、以法律為準繩行使權(quán)力、實施法律；必須認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)的精神，吃透法條的精神實質(zhì)，準確把握規(guī)定的內(nèi)在要求；在執(zhí)法過程中必須向當事人和公眾清晰說理。

執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員不能將普法作為負擔(dān)，也不能把執(zhí)法與普法割裂開來，而必須把執(zhí)法與普法融為一體，在執(zhí)法中普法，在普法中進步，通過執(zhí)法普法，借助于提高執(zhí)法水平，如此才能實現(xiàn)執(zhí)法與普法的良性循環(huán)，才能實現(xiàn)由執(zhí)法機關(guān)普法的初衷。為此，執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員必須善于從普法中學(xué)習(xí)，善于從普法中總結(jié)經(jīng)驗。

把普法附加在執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員工作中，要求執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員必須轉(zhuǎn)變觀念，把執(zhí)法由過去的單向過程變?yōu)殡p向交流、互動過程。一是向當事人和社會充分說理，引導(dǎo)當事人形成良好的守法習(xí)慣；二是站在當事人角度思考法律規(guī)定和相關(guān)要求，即換位思考；三是回應(yīng)當事人的不解、異議。

作為一項新的責(zé)任和義務(wù)，執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員需要有適應(yīng)期。為了落實相關(guān)要求，讓普法真正成為執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的內(nèi)在自覺，除激勵外還必須落實普法責(zé)任制。因此，應(yīng)當制定科學(xué)的考核標準，定期或不定期檢查考核普法成效，并予以通報。同時，應(yīng)當把普法與執(zhí)法納入法治建設(shè)的評估體系中，與各領(lǐng)導(dǎo)干部績效掛鉤，實現(xiàn)規(guī)范化運行。

（作者為國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

①《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見〉》，新華社，2017年5月17日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲