香港保障房政策評析：經驗教訓與借鑒意義

在保障房供給上，“不把雞蛋放在一個籃子里”。除了由政府免費提供給最低收入者的公共住房和居民全憑私人力量在市場上購買的商品房外，其他住房都兼具商品和社會保障品雙重特征。居民經濟條件越差，就越需要政府提供住房保障，其保障房就越有社會保障品性質。居民經濟情況的差異決定了政府在提供住房保障時，不能“把雞蛋放在一個籃子里”：既要為中低收入者提供廉價產權房或租賃房，也要為有一定經濟實力、無資格享受住房保障、但購買商品房又有困難的中等收入者提供適當幫扶，還要根據(jù)公租房承租者的經濟情況差異，適度區(qū)別其公租房的租金。只有這樣，才能保證住房保障的公平合理。一段時間以來，內地個別城市因經濟適用房亂象紛呈而宣布停建經濟適用房、多數(shù)城市公租房租金定價單一等做法是值得商榷的。

住房保障與住房市場相互競合，在做好住房保障的同時，應保護住房市場。從香港的經驗來看，保護住房市場的主要辦法是：（1）根據(jù)經濟發(fā)展、居民收入、房價、房租等因素，動態(tài)調整居民申請公租房的資產和收入標準，當居民收入的漲幅趕不上市場上房價、房租的漲幅時，該標準就會提升，否則就會下降。（2）將居室等廉價產權房作為住房市場的“調節(jié)器”。當房價高企、居民很難在市場上買房置業(yè)時，政府就會主動興建居室，以平抑房價；反之，當住房市場疲軟，政府就主動停建居室，以保護住房市場。內地在實施住房保障的過程中，應注意借鑒該做法，既要每隔一段時間就合理調整公租房申請者的資產和收入限額，也要將經濟適用房作為“調節(jié)器”，調控住房市場，確保住房市場持續(xù)繁榮和政府財政收入穩(wěn)定。

將住房保障視為促進經濟發(fā)展和社會進步的重要工具。從香港的經驗來看，在保護住房市場的前提下，做好住房保障有以下幾點好處：（1）可以減少政府房價調控壓力，促進住房市場持續(xù)繁榮。（2）可以減輕中低收入者的買房壓力，減輕其居住之憂，使他們能在一定程度上接受低薪工作，促進經濟社會穩(wěn)定發(fā)展。（3）有利于擴大內需、提升低收入者的生活質量和文化素質。在適當?shù)淖》勘Ｕ舷拢械褪杖胝呒炔粨某蔀榉颗?，又可用?jié)省下來的資金，用于非居住類生活支出及子女教育支出，或者進行小規(guī)模商業(yè)投資，從而有利于改善低收入者的生活質量，提升其素質和能力，促進經濟繁榮發(fā)展。有調查顯示，公屋既使住戶免受私人房東高租金的剝削，又間接增加了下一代受教育的機會，為其提供了向上流動的機會。（LEE J. NGAI-MING Y, 2006）香港何文田地區(qū)公屋租戶李愛玲女士深有感慨地說：“沒有公屋，我是不可能供養(yǎng)兩個孩子讀書的”。（李婧、林琳，2007）有人打趣地說，在香港只有兩種人最快樂：一種是像李嘉誠那樣的富豪，另一種就是租住公屋的“窮人”。（王堯，2016）由此足見香港公屋對改善低收入者生活質量、促進經濟社會發(fā)展的意義。（4）有利于社會穩(wěn)定。香港公屋實踐表明，妥善解決低收入者住房保障問題是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的捷徑之一。香港20世紀50年代初的寮屋區(qū)、50年代中后期的安置區(qū)多是居住條件惡劣、治安情況很差的地區(qū)，械斗現(xiàn)象時有發(fā)生，安置區(qū)一度被稱為香港的“紅番薯”。（美儀，1999）1966年香港動亂中，東頭村、黃大仙等人口密集的安置區(qū)群眾破壞活動頻發(fā)，居住環(huán)境較佳的廉租屋邨卻相當平靜，二者對比十分強烈，政府由此體會到居住環(huán)境改善對促進社會穩(wěn)定的意義。時任香港總督麥理浩感到，香港人過得并不愉快，首要原因是住得太差，于是啟動了為期10年的房屋政策。（劉祖云、吳開澤，2012）（5）有利于開發(fā)城市新鎮(zhèn)。因為中低收入者住房問題由政府來統(tǒng)籌建設、安排，政府有權要求被保障者按時入住保障房，否則有權將其收回，所以以保障房建設為紐帶開發(fā)城市新鎮(zhèn)，可有效避免空城、“鬼城”現(xiàn)象，可在新鎮(zhèn)周邊配套建設商業(yè)、學校以及污染較輕的工業(yè)等，實現(xiàn)職住平衡、學住平衡，減少城市交通潮汐現(xiàn)象。待到以保障房為紐帶建設的新市鎮(zhèn)成熟到一定程度，就可吸引開發(fā)商來進行商品房投資，實現(xiàn)新鎮(zhèn)建設的良性循環(huán)。在香港住房發(fā)展史上，公屋經常扮演“拓荒牛”的角色，既為廣大天下寒士提供了風雨不動安如山的“廣廈”，也使眾多新鎮(zhèn)由生地變成熟地，為政府帶來了豐沛的賣地收入。（黃策勛、陳國豪，2012）從這個角度來看，香港住房保障與住房市場之間確實存在相互競合的關系。（6）可以保障房為紐帶開展托老、托幼、文娛等系列社區(qū)建設，使社區(qū)管理有序、服務到位。香港公屋社區(qū)多設有托幼、托老、文娛等社區(qū)服務機構和場所，以便居民相互幫助和休息娛樂。同時，香港政府還注意通過鼓勵子女同父母同住或同在一個小區(qū)的公屋分配計劃（如“天倫樂”優(yōu)先配屋計劃等）以及對老者申請公屋的優(yōu)待措施等，弘揚儒家的親情倫理和對老者的尊重。與香港政府相比，內地城市政府通常只把保障房建設視為政府的負擔，而忽視其社會管理服務價值；只看到保障房建設對中低收入者安居的局部意義，而忽視其對促進住房市場持續(xù)繁榮、推動城市新區(qū)建設、促進經濟社會發(fā)展的全局性意義。內地城市政府應從香港公屋經驗中，體會到為中低收入者提供保障房不僅是政府義不容辭的責任，也是政府促進經濟社會發(fā)展的重要抓手。

香港與內地大都市雖市情迥然不同，但香港保障房政策對內地大都市仍有突出的借鑒意義。香港與內地大都市存在實行住房保障政策的相似條件。首先，香港和內地大都市都是行政主導型體制，政府具備實施住房保障政策所必需的執(zhí)行力。其次，香港和內地大都市土地均屬政府（或集體）所有，政府可以相對低廉的價格獲得建設保障房所需的土地，有條件為保障房建設機構無償或廉價提供土地，否則公共住房無論出售還是出租，其價格都會讓中低收入者難以承受。再次，香港和內地大都市一樣房價高企，一方面在高房價的重壓下大批中低收入者無力購房、租房，亟需政府提供住房保障；另一方面政府對土地財政高度依賴，都須保障住房市場持續(xù)繁榮，以期從土地市場上獲取穩(wěn)定的財政收入。由此可見，香港住房保障與住房市場相互競合機制、既努力做好低收入者的住房保障又力求保護住房市場繁榮等經驗，堪為內地大都市政府所借鑒。

值得指出的是，在保障房建設、管理細節(jié)上，香港保障房政策有很多值得內地大都市政府借鑒的地方。諸如，香港政府規(guī)定本屆政府只能使用任期內一半的賣地收入，另一半賣地收入必須留給下一屆政府，該做法既有利于抑制政府過于強烈的賣地沖動，又有利于減少政府財政收入波動。香港政府堅持住房保障屬政府公共管理服務職能，應由政府或政府所有的獨立機構來行使。為了推行公屋政策，香港政府專門成立了住房委員會及其執(zhí)行機構房屋署，只有在房屋署能夠確保私營機構可高效、高質量地進行相關建設、管理、服務活動的情況下，才把部分公屋建設及物業(yè)管理工作，通過招投標方式，交給私營部門辦理。而內地大多數(shù)城市政府直到今天仍然沒有專門機構來統(tǒng)一管理保障房建設、管理事宜，在所謂“小政府、大社會”的政策導向下，不少城市政府把保障房建設、管理直接交給開發(fā)商，導致保障房建設、管理的混亂、腐敗與不公。中低收入人口居住問題嚴峻的內地大都市應率先建立負責保障房建設、運營的專門機構——保障房建設管理局，統(tǒng)一管理本市戶籍及流動人口的保障房建設及運營工作。

堅定不移地走漸進式住房保障發(fā)展道路。一些人認為內地城市難以借鑒香港保障房模式的重要理由之一是內地城市不及香港經濟發(fā)達，難以實行健全的住房保障政策。實際上，20世紀50年代香港開始實施保障房政策時，香港經濟發(fā)展水平尚不及今天內地中等發(fā)達城市。即使是六七十年代，香港經濟發(fā)展水平也遠不及今天內地一線城市。可見經濟發(fā)展水平并不一定是制約住房保障的“瓶頸”。真正的“瓶頸”在政府有無實行住房保障政策的勇氣和決心，在政府是否采用漸進式住房保障發(fā)展模式——隨著經濟發(fā)展水平，逐步提高住房保障的品質。香港公屋始建之時，人均面積僅2.2平米，單套面積不到12平米，幾乎沒有商業(yè)及公益配套設施。隨著經濟發(fā)展和政府對弱勢群體住房問題的日益重視，公屋人均及單套面積逐步提高，交通和配套設施逐步完善。但即使在今天，香港公屋人均居住面積也不過區(qū)區(qū)10平米左右。（香港房屋署）同時，香港公屋管理政策也是在長期發(fā)展過程中逐步成熟的。內地大都市政府對日趨嚴峻的中低收入人口居住問題尤其是中低收入流動人口居住問題，既要拿出非凡的勇氣和決心直面問題，更要量力而行，堅定不移地走漸進式住房保障道路，分層分類地妥善解決中低收入人口的住房保障問題，不斷完善保障房建設及管理制度，逐步提高保障房的居住品質。

（本文系國家社科基金項目“大都市城鄉(xiāng)結合部流動人口居住服務管理問題研究”的階段性成果，項目批準號：12BGL118）

注釋

①如韓繼東指出香港公屋政策有“市場”與“公益”相互矛盾、博弈的特征（韓繼東：《香港公屋政策與財政運營——兼談對當前房地產市場的借鑒意義》，《財政研究》，2010年第6期），李健正從“復雜社會政策品”的角度分析了香港住房保障與住房市場的關系，認為香港公屋政策是最重要的經濟政策工具（李健正：《社會政策視角下的香港住房政策：積極不干預主義的悖論》，《公共行政評論》，2009年第6期）。

②強制性公積金或公積金計劃下的法定供款可于申報入息時獲得扣除。

③若全部家庭成員均為年滿60歲或以上的長者，其總資產凈值限額為上表所示限額的兩倍（即1人至10人及以上長者家庭的總資產凈值限額分別為484000元、658000元、856000元、1000000元、1112000元、1202000元、1286000元、1348000元、1488000元和1602000元）。

④強制性公積金或公積金計劃下的法定供款可于申報入息時獲得扣除。