京津冀地區(qū)：大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控，重污染天數(shù)減半

基本情況

京津冀大氣污染問題影響范圍廣、與群眾生活關(guān)系密切，因此生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域成為京津冀協(xié)同發(fā)展率先突破的重要一環(huán)。近三年來，京津冀區(qū)域大氣污染治理從“各自為政”的狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)換為聯(lián)防聯(lián)控模式。京津冀三地資源共享、責(zé)任共擔(dān)，相互支持、砥礪前行，不斷推動京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制深化，區(qū)域空氣質(zhì)量取得整體改善。

主要做法

一是聯(lián)合會商空氣質(zhì)量，預(yù)判空氣重污染。京津冀三地逐步建立區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)報預(yù)警會商工作機(jī)制，從最初的簡單電話溝通，到視頻連線共同會商空氣質(zhì)量形勢，從日常會商到重大活動期間隨時會商，會商結(jié)果準(zhǔn)確性不斷提升。2016年年初，京津冀地區(qū)實現(xiàn)了空氣重污染應(yīng)急預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，結(jié)束了京津冀三地預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)不一致的歷史。應(yīng)急預(yù)警的統(tǒng)一為京津冀三地對區(qū)域性空氣重污染、協(xié)同采取減排措施建立了基礎(chǔ)。此外，還完成了空氣重污染應(yīng)急預(yù)案的修訂，規(guī)范了預(yù)警發(fā)布、調(diào)整和解除程序。按照聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，京津冀三地聯(lián)合會商空氣質(zhì)量，當(dāng)預(yù)判可能出現(xiàn)大范圍的空氣重污染發(fā)生時，由環(huán)保部統(tǒng)一調(diào)度，及時啟動空氣重污染預(yù)警，實施空氣重污染應(yīng)急措施。

二是聯(lián)合研發(fā)環(huán)保科技，建立區(qū)域觀測網(wǎng)絡(luò)。逐步圍繞節(jié)能環(huán)保、生態(tài)環(huán)境、現(xiàn)代交通等重點領(lǐng)域，支持京津冀企業(yè)、高校院所開展聯(lián)合研發(fā)。據(jù)介紹，北京、天津、河北的科技、環(huán)保、氣象等16家科研單位將聯(lián)合承擔(dān)國家科技支撐項目“京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控支撐技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用”，建立區(qū)域空氣質(zhì)量綜合觀測網(wǎng)絡(luò)，開展區(qū)域重污染預(yù)報預(yù)警。建立區(qū)域空氣質(zhì)量綜合調(diào)控與決策支持系統(tǒng)，為京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供支撐。此外，目前京津冀及周邊地區(qū)機(jī)動車排放控制協(xié)作機(jī)制、京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制陸續(xù)建立，將共同打擊京津冀區(qū)域內(nèi)環(huán)境違法行為。

三是深化區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，共同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。未來將深化區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加快推進(jìn)山水林田湖整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，著力擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間，進(jìn)一步改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控方面，北京市環(huán)保局力爭2017年底將PM2.5控制在60微克/立方米左右。在水環(huán)境治理方面，還將積極推進(jìn)永定河綜合治理和生態(tài)建設(shè)，完善跨界河流水環(huán)境管理會商機(jī)制，推進(jìn)密云區(qū)等五區(qū)市共建“3+2”國家生態(tài)文明先行示范區(qū)。

浙江嘉興：“政府引導(dǎo)、部門支持、市民監(jiān)督”的公眾參與模式

基本情況

浙江省嘉興市是長三角水環(huán)境問題比較突出的一個地區(qū)，也是水環(huán)境治理實踐特色鮮明的地區(qū)。自2011年“中歐環(huán)境治理項目”啟動以來，作為浙江省的項目實施地，嘉興市在水環(huán)境治理實踐中逐步采取“多種組織引導(dǎo)、多項制度保障、多方渠道支持”的方法，先后成立了“環(huán)保聯(lián)合會、環(huán)保市民檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)文明宣講團(tuán)”等組織，由環(huán)保部門發(fā)起成立的環(huán)保聯(lián)合會搭建了公眾參與“大環(huán)保”框架，形成了“政府引導(dǎo)、部門支持、市民監(jiān)督”的公眾參與新格局，形成了具有嘉興地方特色的公眾參與實踐經(jīng)驗。

主要做法

一是多元化的治理主體。“嘉興模式”中的公眾參與機(jī)制主要以“一會三團(tuán)一中心”為核心，政府部門、專家、媒體、企業(yè)和普通公眾同在一個平臺，在多個領(lǐng)域展開協(xié)商與合作，優(yōu)勢互補(bǔ)，政府與公眾管理與被管理的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?fù)合主體的合作伙伴關(guān)系。

二是賦予環(huán)境治理參與主體更實在的權(quán)力。嘉興的市民檢查團(tuán)對污染企業(yè)有“摘帽”的權(quán)力，對部門建設(shè)項目有“否決權(quán)”，對排污企業(yè)抽查有“點名權(quán)”，對環(huán)境行政處罰結(jié)果有“票決權(quán)”。

三是參與監(jiān)督與服務(wù)公眾并舉。“嘉興模式”中，環(huán)境決策前要進(jìn)行聽證和生態(tài)環(huán)境調(diào)研，評審環(huán)境規(guī)劃時依然做到民主化，日常工作中做好環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)政策宣傳，行政執(zhí)法也有嚴(yán)格的公眾參與的監(jiān)督系統(tǒng)，全方位覆蓋危機(jī)可能產(chǎn)生的所有環(huán)節(jié)。此外，建立了公眾評審員制度，在環(huán)境行政案件的審議過程中，政府、公眾、企業(yè)的相互溝通與交流，打破了環(huán)保部門以往對違法企業(yè)關(guān)門決策、關(guān)門處罰的慣例。

探索生態(tài)治理的未來方向

通過借鑒已有相關(guān)理論研究，結(jié)合人民論壇以前開展的調(diào)查研究，以及結(jié)合東部十一省市各地實踐，在上述地區(qū)積極探索生態(tài)治理的背后，有五個重要的經(jīng)驗值得全國進(jìn)行參考和借鑒。這五個方面的經(jīng)驗，也反映出當(dāng)前和未來一段時期，各級各地進(jìn)一步深化創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。

形成黨建引領(lǐng)，多元主體協(xié)同共治的大環(huán)保格局

我國環(huán)境保護(hù)已經(jīng)進(jìn)入一個新的歷史階段，傳統(tǒng)的生態(tài)治理模式和方式很大程度上已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下生態(tài)治理綠色發(fā)展的現(xiàn)實需要，亟需探索建立有利于保護(hù)環(huán)境的長效機(jī)制，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、相關(guān)部門各司其職、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、全社會共同參與”的工作新格局。各地牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念的同時，應(yīng)積極踐行群眾路線，以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維創(chuàng)新黨建工作思路，著力探索黨建引領(lǐng)生態(tài)治理、助推綠色發(fā)展、推動生態(tài)文明建設(shè)的“黨建+生態(tài)治理”新模式，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心與戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮基層黨員干部的先鋒模范帶頭作用，創(chuàng)造條件讓基層黨組織和廣大黨員在推動生態(tài)文明建設(shè)第一線爭當(dāng)綠色先鋒。此外，要引入市場化運作的“第三方治理”，充分發(fā)揮市場的決定性作用，與政府、社會組織、公眾多元主體共同合作以推進(jìn)生態(tài)治理體系的現(xiàn)代化水平提升，創(chuàng)新生態(tài)治理模式方式、助推綠色發(fā)展。

加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化系統(tǒng)性治理

生態(tài)環(huán)境治理是一個涉及方方面面、牽涉條條塊塊的系統(tǒng)工程。其現(xiàn)實問題是，防洪、抗旱、防治污染等行動中往往分頭治理、單獨治理。然而，為了應(yīng)對生態(tài)治理的長期性、復(fù)雜性，水、空氣和能源等應(yīng)該放在一個系統(tǒng)里統(tǒng)一考慮，才能實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)的根本目標(biāo)。這需要思想上更新，方法上創(chuàng)新，體制上革新，用生態(tài)技術(shù)設(shè)施來系統(tǒng)解決生態(tài)治理問題，提高生態(tài)治理的整體效益，實現(xiàn)生態(tài)治理的規(guī)模效應(yīng)。其中，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)性治理之首要任務(wù)就是加強(qiáng)生態(tài)治理的統(tǒng)一性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、制度性的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，積極探索把標(biāo)準(zhǔn)化原理和方法引入生態(tài)治理，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，切實轉(zhuǎn)變GDP為核心的考評機(jī)制，推動環(huán)境治理績效的跨區(qū)域綜合考評，同時積極建立環(huán)境審計和終身追責(zé)制度，進(jìn)一步建立健全生態(tài)文明建設(shè)的考核體系，構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的生態(tài)文明評價體系，進(jìn)一步強(qiáng)化深化標(biāo)準(zhǔn)化體系在生態(tài)治理的重要作用。

打破行政壁壘的“分界而治”，構(gòu)建跨區(qū)域治理新模式

水文、地形等自然地理條件形成的生態(tài)區(qū)域和人為設(shè)置的行政區(qū)劃有明顯區(qū)別，但是過去我國的環(huán)境保護(hù)體制卻是以行政區(qū)劃為基本單位來設(shè)計的，這就造成了“各人自掃門前雪”現(xiàn)象的出現(xiàn)。實際上，不僅僅是行政不作為可能導(dǎo)致監(jiān)管漏洞，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的各自為政，也會導(dǎo)致環(huán)境污染的惡化。此外，地域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)保政策規(guī)定差異也是影響跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)的重要因素。歸根到底，這些問題的出現(xiàn)都是因為缺乏一個跨區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。打破行政壁壘，實現(xiàn)污染防治區(qū)域聯(lián)動，既是順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的關(guān)鍵一步，也是推動生態(tài)治理體系現(xiàn)代化的重要一步。打破行政區(qū)劃的邊界，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的綜合治理，不能讓制度空轉(zhuǎn)、法律閑置。針對實踐中一些地方出現(xiàn)的環(huán)保機(jī)構(gòu)“立得住的管不住，管得住的立不住”的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，要逐步加快環(huán)保機(jī)構(gòu)由平級管理向垂直管理的過渡。為此，生態(tài)治理尤其需要強(qiáng)化“一盤棋”理念，打破“分界而治”，加強(qiáng)跨區(qū)域合作，激活區(qū)域部門聯(lián)動，真正形成一個切實有效的區(qū)域協(xié)防機(jī)制，以建構(gòu)“流動的公共性”實現(xiàn)生態(tài)治理走向多元協(xié)作共治的“跨區(qū)域治理”，構(gòu)建生態(tài)治理的利益和責(zé)任共同體。

大力發(fā)展社會組織，擴(kuò)大公眾參與的廣度

社會力量是加強(qiáng)創(chuàng)新生態(tài)治理的重要力量，社會組織是加強(qiáng)創(chuàng)新生態(tài)治理的重要載體。大力發(fā)展社會組織，積極培育社會力量，引導(dǎo)社會力量積極參與生態(tài)治理，尤其是擴(kuò)大積極有效的社會參與，構(gòu)建政府引導(dǎo)的社會參與長效機(jī)制，是加強(qiáng)創(chuàng)新生態(tài)治理的有效途徑，是生態(tài)治理體系走向現(xiàn)代化的重要前提，同時也是不斷提高生態(tài)治理能力、改善生態(tài)治理效率的重要支撐。一是大力發(fā)展社會組織，積極培育社會力量，可以廣泛動員公眾積極參與生態(tài)治理，可以有效促進(jìn)政府與公眾的溝通與互動，進(jìn)而影響政府生態(tài)治理決策；二是有助于擴(kuò)大生態(tài)治理決策的多元參與和群眾基礎(chǔ)，有助于提高政府生態(tài)治理的決策水平，有助于提高生態(tài)環(huán)境治理的效率，降低生態(tài)管理的行政成本，最大限度地包容生態(tài)環(huán)境治理的多主體特征，尤其強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的個體責(zé)任。

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)宣傳教育，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理意識

生態(tài)文明建設(shè)既是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的內(nèi)在要求，又是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要抓手，同時也是探索生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新應(yīng)堅持的重要原則與路徑選擇。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，必須有效推動生態(tài)旅游的大發(fā)展；加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，必須更好地踐行“綠色青山就是金山銀山”綠色發(fā)展理念，推動經(jīng)濟(jì)綠色健康可持續(xù)發(fā)展。此外加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，必須有效普及生態(tài)環(huán)保知識，弘揚(yáng)生態(tài)文化，倡導(dǎo)綠色生活，提高全社會生態(tài)文明意識，系統(tǒng)性培育社會公眾的生態(tài)觀；最后，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，必須發(fā)揮文化“軟約束”和“化成”的功能作用，以文化的“軟實力”創(chuàng)新增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理的“彈性”與“柔性”，以加快提升生態(tài)治理能力，更好完善生態(tài)治理體系，增強(qiáng)生態(tài)治理效能。

【執(zhí)筆：人民智庫研究員 王禮鵬】

（資料來源：人民日報、法制晚報、中國網(wǎng)、環(huán)球網(wǎng)、網(wǎng)易等）