【摘要】為了方便行政機(jī)構(gòu)的工作，法律賦予其一定的自由裁量權(quán)，這是現(xiàn)代行政的一個重要特征。但自由裁量便意味著自由性與主觀性，容易帶來權(quán)力濫用，侵害群眾的合法權(quán)益。為此，必須對行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)進(jìn)行一定的控制，以促進(jìn)社會的公平與正義。

【關(guān)鍵詞】行政自由裁量權(quán)  危害  規(guī)范

【中圖分類號】F253    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 

行政自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)為了實現(xiàn)行政目標(biāo)在行為方式、時限、種類、性質(zhì)認(rèn)定等方面選擇適當(dāng)處置的權(quán)力。該權(quán)力的實施除了必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行裁定外，還應(yīng)符合公平正義的原則。從提升行政效率等角度看，行政自由裁量權(quán)的存在有其必要性，但這一權(quán)力的濫用又會損害行政相對人的權(quán)益、降低政府公信力，為此有必要對其進(jìn)行合理的控制。

行政自由裁量權(quán)存在的必要性

首先，自由裁量權(quán)的存在提高了行政管理效率。行政機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)涉及社會、經(jīng)濟(jì)以及文化建設(shè)等方方面面，內(nèi)容繁雜而沉重，所以從管理角度出發(fā)，必須要將提升行政效率作為自身的價值追求。為了避免行政機(jī)關(guān)在復(fù)雜多變的問題處理中束手無策，便需要在一定法律范圍內(nèi)擁有靈活處理各種事務(wù)的權(quán)力，使之根據(jù)具體事件的具體情況作出適合的處理決定。與傳統(tǒng)政府管理相比，現(xiàn)代政府管理范圍擴(kuò)大，且愈加專業(yè)化，傳統(tǒng)政府的分權(quán)制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的行政事務(wù)處理。

其次，法律的滯后性和局限性需要行政自由裁量權(quán)的存在。人的認(rèn)知是有限的，而現(xiàn)實發(fā)展又具有復(fù)雜性，因此立法者在立法時，盡管會有一定的前瞻性，卻無法預(yù)料未來社會發(fā)展的全部細(xì)節(jié)，也不可能對行政具體事務(wù)任何方面都進(jìn)行法律方面的規(guī)定。因此，面對快速發(fā)展的社會以及復(fù)雜的行政事務(wù)，行政立法必然存在滯后性，所以必須要賦予行政機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，使之根據(jù)時代發(fā)展做出符合實際的裁決，這也能為未來立法提供經(jīng)驗。

再次，社會關(guān)系的復(fù)雜性要求行政機(jī)構(gòu)擁有一定的自由裁量權(quán)。隨著社會發(fā)展，社會分工更加細(xì)致化，而法律不可能具體到對任何行政事務(wù)都進(jìn)行規(guī)定，且也缺乏可操作性。如果法律不賦予行政機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，行政機(jī)構(gòu)在面對復(fù)雜的社會關(guān)系時便可能由于無法尋找到相應(yīng)的法律依據(jù)而難以處理，行政工作也無法順利開展。

最后，行政自由裁量權(quán)有利于實現(xiàn)個案正義。法律的平等除了指個體都要同等的遵守法律外，還指個體在適用法律上處于平等地位。但在復(fù)雜的社會中，法律的普遍適用和個體公平之間并非完全一致，在現(xiàn)實實踐中，一些法律對一些人可能是正確和有利的，而對另一部分人則可能是錯誤和不利的。而自由裁量權(quán)可以根據(jù)具體事務(wù)的不同而區(qū)別對待，使得行政處理能最大程度地保證公平和正義。

行政自由裁量權(quán)濫用的危害

在行政處罰中有失公平。我國法律賦予行政機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，使之可以根據(jù)行政事務(wù)的具體情況在行為方式、處理決定等方面進(jìn)行自由選擇，但前提是應(yīng)符合行政的合法性與合理性原則。在有關(guān)行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)定中，要求行政機(jī)構(gòu)在對行政相對人做出處罰等決定時，要一視同仁，使用同一標(biāo)準(zhǔn)，以確保處罰結(jié)果的公平性。但我國在行政處罰的自由量裁中往往出現(xiàn)過輕或過重的現(xiàn)象，這主要是因為實施行政自由裁量權(quán)的為具體行政人員，不同行政人員必然存在認(rèn)知的差異，在法律理解上存在局限性，其作出的裁量會不符合標(biāo)準(zhǔn)或超出范圍。

在具體行政行為中反復(fù)無常。法律在賦予行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的同時也要求其必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使，這一方面確保了行政機(jī)構(gòu)的行政效率，另一方面也是出于社會穩(wěn)定的考慮。在一定的法律法規(guī)范圍內(nèi)，行政人員對于類似的行政事務(wù)情況采取大致相同的量裁，這樣行政相對人才能夠根據(jù)以往的行政量裁結(jié)果來預(yù)測自己的行為處置情況。但在具體的行政執(zhí)法中，部分行政執(zhí)法人員在自由量裁時并非考慮法律規(guī)定的范圍，而是從本管轄區(qū)域、本部門甚至是個人角度出發(fā)，對類似的事實做出了差異較大的處理決定，尤其體現(xiàn)在行政處罰上，會在處罰的性質(zhì)以及幅度大小上存在較大差異。

拖延法定職責(zé)。一般來說，法律都對行政主體履行職能的時間有一定范圍的要求，有的是要求行政機(jī)構(gòu)在具體的一定時限范圍內(nèi)履行行政職責(zé)，而有的時間范圍規(guī)定卻較為模糊。從管理角度來看，無論法律是否規(guī)定行政機(jī)構(gòu)應(yīng)在一定時限內(nèi)履行職責(zé)，行政機(jī)構(gòu)都應(yīng)該主動提升行政效率，盡快對行政相對人做出自由裁量。但在具體實踐中，一些行政執(zhí)法人員卻消極不作為，拖延履行法定職責(zé)的期限。部分行政執(zhí)法人員之所以拖延法定職責(zé)的履行，一方面是為了推卸責(zé)任，規(guī)避職業(yè)風(fēng)險；另一方面則是出于為自己獲取更多利益的考慮，一些行政執(zhí)法人員對那些能夠給他帶來利益的行政相對人往往會采取寬松的自由量裁權(quán)，而對那些沒有給他帶來利益好處的行政相對人，則采取拖延不辦的方式逼迫行政相對人對其行賄。

行政自由裁量權(quán)的濫用加重了行政相對人的負(fù)擔(dān)，不利于社會的和諧穩(wěn)定。法律賦予行政機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的目的是讓行政機(jī)構(gòu)能夠靈活處理行政事務(wù)，提升行政效率，但行政自由裁量權(quán)的濫用卻違背了這一目標(biāo)，且降低了行政效率。當(dāng)行政人員濫用自由裁量權(quán)時，便意味在其消耗了行政資源的同時卻并沒有做出合理的處置，沒有完成行政目標(biāo)，而且由于行政人員濫用自由裁量權(quán)會引發(fā)行政爭議，行政機(jī)構(gòu)又必須再次投入資源去解決爭議問題，這直接浪費了大量行政資源，降低行政效率。

行政自由裁量權(quán)濫用的規(guī)范舉措

立法控制。行政自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)構(gòu)的，行政人員必須在法律范圍內(nèi)行使這一權(quán)力，所以要想控制行政自由裁量權(quán)的濫用，還需要從法律上加以控制。首先，我國可以制定專門的行政程序立法，促使行政人員在行使自由裁量權(quán)時必須遵循法律規(guī)定的程序規(guī)則，確保程序正義。其次，在立法過程中既要注重法律的可操作性，又要避免加入過多的彈性條款，尤其是涉及公民權(quán)益的規(guī)范更要具體化，讓行政人員能夠依法自由裁量。最后，我國要強(qiáng)化有關(guān)公務(wù)員責(zé)任方面的法律法規(guī)，這能有效約束行政人員的行政行為。目前，我國已經(jīng)于2005年出臺了《公務(wù)員法》，其中對公務(wù)員的選拔、權(quán)力、義務(wù)、考核、懲戒等都做了一定的規(guī)定，但具體在行政人員濫用自由裁量權(quán)方面卻沒有詳細(xì)的懲戒措施，也沒有完善的責(zé)任追究制度，為此我國可以通過補(bǔ)充條例等方式建立起對公務(wù)員的法律責(zé)任追究制度，使之規(guī)范自己的行政自由裁量行為。

行政控制。首先，要強(qiáng)化行政復(fù)議工作，監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)依法行使自由裁量權(quán)，并糾正違法的或者不合理的行政自由裁量，保障行政相對人的權(quán)益。相對于行政訴訟來說，行政復(fù)議的程序更為簡便，而且監(jiān)督的范圍廣，因此可以廣泛監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)的自由裁量行為，通過行使變更權(quán)，較快的完成行政自由裁量糾錯工作，提升行政效率。其次，我國可在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立起先例參照制度，即可由國務(wù)院編發(fā)行政自由裁量的典型案例材料，供行政人員討論和參考學(xué)習(xí)，這能提高行政人員的自由裁量水平和質(zhì)量，使之盡可能的做出公正合理的裁量。

司法控制。從司法角度控制行政自由裁量權(quán)的濫用，首先要擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，當(dāng)前我國行政訴訟受案方式是列舉主義，即先列舉，之后在列舉范圍內(nèi)進(jìn)行排除并確定，這使得行政訴訟機(jī)構(gòu)最終只接受很小一部分案件，而行政機(jī)構(gòu)的自由裁量范圍卻是在不斷擴(kuò)大，這顯然不能滿足行政訴訟雙方的需求，為此我國在行政訴訟受案上可采取概括主義，擴(kuò)大受案范圍。其次，我國要適當(dāng)降低起訴資格，讓公民能夠便利地起訴行政人員的違法行為，最大限度地發(fā)揮外部監(jiān)督作用，這也能在一定程度上約束行政人員的自由裁量行為，減少行政自由裁量權(quán)的濫用。

（作者單位：華東政法大學(xué)）

【參考文獻(xiàn)】

①王爽、王棚音：《淺析行政自由裁量權(quán)之程序控制》，《法制與社會》，2010年第1期。

責(zé)編/孫垚    美編/楊玲玲

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