【編者按】公租房改革是建立購(gòu)租并舉住房制度的關(guān)鍵，是住房改革的“帕累托改進(jìn)”。在現(xiàn)有條件下，有效盤(pán)活公租房資產(chǎn)的總思路，是按市場(chǎng)化原則，政府職能由“保姆”向“管家”轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出由“補(bǔ)磚頭”向“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)變，租賃住房由“僵尸資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“流動(dòng)性資產(chǎn)”。具體可采取兩步走戰(zhàn)略：近期的核心要點(diǎn)是改變公租房定價(jià)體系，長(zhǎng)期改革的必然之路是產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。部分公租房可參照共有產(chǎn)權(quán)模式轉(zhuǎn)為共有產(chǎn)權(quán)房，另一部分則轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;完整產(chǎn)權(quán)房”。

發(fā)展并繁榮住房租賃市場(chǎng)是我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)，也是防范房地產(chǎn)泡沫和應(yīng)對(duì)灰犀牛風(fēng)險(xiǎn)的有效緩沖，更是住宅金融領(lǐng)域的廣闊藍(lán)海，市場(chǎng)空間巨大。那么，如何培養(yǎng)和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)？從供給側(cè)角度分析，無(wú)非兩條路徑，即用好增量與盤(pán)活存量。從政策面看，今年以來(lái)，住建部、國(guó)土部等國(guó)家部委和一二線大城市紛紛出臺(tái)“利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房”、“在新建商品住房項(xiàng)目中配建租賃住房”、“增加只租不售的自持用地”等住房和土地政策，從增量上做文章。

新政激活了一個(gè)巨大的市場(chǎng)，形成了多層次的租賃供應(yīng)體系。而探索多層次住房租賃，不僅給未來(lái)樓市帶來(lái)了源頭活水，也給存量商業(yè)辦公用房、城中村改造帶來(lái)了改造機(jī)會(huì)，更給存量集體建設(shè)用地入市帶來(lái)了機(jī)會(huì)。只是，受限于規(guī)劃、土地、資金、建設(shè)周期、地方政府財(cái)力，租賃住房的有效供給短期內(nèi)難以大規(guī)模增加。因此，通過(guò)制度創(chuàng)新，有效盤(pán)活龐大的存量住房資產(chǎn)，特別是公共租賃住房資產(chǎn)(簡(jiǎn)稱“公租房”)，就成了購(gòu)租并舉住房制度改革的牛鼻子。

將公租房作為住房租賃市場(chǎng)改革的抓手，是因?yàn)楣夥烤哂腥筇攸c(diǎn)。其一，資產(chǎn)規(guī)模大。截至目前全國(guó)公租房總量超過(guò)1500萬(wàn)套。保守估計(jì)，按每套25萬(wàn)元的投資核算，總資產(chǎn)超過(guò)3.7萬(wàn)億。如果算上土地價(jià)值和房產(chǎn)增值，公租房總價(jià)值至少還將翻番，達(dá)7萬(wàn)億以上。其二，政府的掌控力強(qiáng)。在現(xiàn)有的全國(guó)1500多萬(wàn)套公租房中，政府擁有的房源超過(guò)80%，約有1200萬(wàn)套。而在剩余300萬(wàn)套中，國(guó)企占據(jù)了絕大部分。因此，公租房是各級(jí)政府手中重要的優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)。其三，改革的難度相對(duì)較小。公租房基本由財(cái)政全額撥款建設(shè)，所有權(quán)清晰，公租房政策由各地方政府“適情選擇”，地方政府具有一定的制度自有裁量權(quán)?？梢?jiàn)，公租房改革或?qū)⑹亲》抗芾砟Ｊ降囊淮蝿?chuàng)新，能使各方受益，不存在負(fù)外部效應(yīng)，是典型的“帕累托改進(jìn)”。

從歷史上看，公租房有效解決了低收入群體的階段性住房困難。公租房一直沿用政府全額投資、全程主導(dǎo)、全面運(yùn)營(yíng)的傳統(tǒng)管理模式。在多年來(lái)的實(shí)踐中，傳統(tǒng)的投資和管理模式逐步顯現(xiàn)出了幾大弊端。比如保障對(duì)象過(guò)窄。公租房安置對(duì)象大多限定于本地戶籍的低收入群體，對(duì)新市民、經(jīng)濟(jì)“夾心層”人群、新畢業(yè)大學(xué)生、城市特殊崗位人群、穩(wěn)定就業(yè)的流動(dòng)人口、外來(lái)高端人才等保障能力明顯不足，這也是造成公租房分配入住率不高的一個(gè)重要原因。又比如租金定價(jià)過(guò)低。當(dāng)前的公租房租金遠(yuǎn)低于市場(chǎng)化租金水平，以至于公租房項(xiàng)目大多入不敷出。政府每年不得不拿出大量財(cái)政資金用于補(bǔ)貼物業(yè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。在很多城市，公租房補(bǔ)貼甚至成了地方財(cái)政的“無(wú)底洞”。此外，低租金也使公租房資產(chǎn)缺乏吸引力，社會(huì)資本對(duì)此喪失了投資興趣。還有，產(chǎn)權(quán)屬性缺失。公租房通常只有整棟建筑的產(chǎn)權(quán)證，沒(méi)有分戶的不動(dòng)產(chǎn)登記證書(shū)。根據(jù)現(xiàn)行政策，不能落戶、交易和抵押，是典型的“不完整產(chǎn)權(quán)住房”。

在現(xiàn)有條件下，有效盤(pán)活公租房資產(chǎn)大蛋糕的總思路，是政府按市場(chǎng)化原則實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：政府職能由“保姆”向“管家”轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出由“補(bǔ)磚頭”向“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)變，租賃住房由“僵尸資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“流動(dòng)性資產(chǎn)”，具體可采取兩步走戰(zhàn)略。

第一步，近期改革的核心要點(diǎn)是改變公租房定價(jià)體系。將公租房的租金水平全面提高至市場(chǎng)化水平，高租金意味著投資將變得有利可圖，從而吸引市場(chǎng)化企業(yè)和社會(huì)資本進(jìn)入公租房領(lǐng)域，從而可以徹底激活公租房市場(chǎng)。政府從繁瑣的物業(yè)經(jīng)營(yíng)中解脫出來(lái)，縮短戰(zhàn)線、集中兵力，聚焦三項(xiàng)監(jiān)督性職能：一是確定本地區(qū)低收入家庭的資格認(rèn)定，逐步放寬公租房的保障對(duì)象，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是制定階梯式、差異化的貨幣化補(bǔ)貼政策。通過(guò)租房券的方式，政府直接對(duì)低收入家庭進(jìn)行房租缺口補(bǔ)貼。在地方財(cái)力受限的背景中，以成本最低、效率最高、公開(kāi)透明的方式，提供高質(zhì)量的住房保障。三是通過(guò)政府與社會(huì)資本合作的模式，引入市場(chǎng)化企業(yè)，對(duì)公租房資產(chǎn)進(jìn)行日常管理和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。政府對(duì)市場(chǎng)化企業(yè)的工作績(jī)效進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的年度績(jī)效考核，作為政府付費(fèi)的依據(jù)。企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，不斷提高公租房的服務(wù)水平，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)。

第二步，長(zhǎng)期改革的必然之路是產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新?；具壿嬍谴蚱乒夥?ldquo;只租不售”的規(guī)則，賦予公租房清晰的產(chǎn)權(quán)屬性，讓資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)。具體可分為兩種模式：第一，部分公租房可以參照共有產(chǎn)權(quán)模式，轉(zhuǎn)為共有產(chǎn)權(quán)房，將部分產(chǎn)權(quán)讓渡給中低收入家庭，解決經(jīng)濟(jì)“夾心層”人群買不起房的難題。第二，另一部分公租房轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;完整產(chǎn)權(quán)房”。政府賦權(quán)給這部分公租房一個(gè)產(chǎn)權(quán)選擇權(quán)，在一定期限內(nèi)(比如15年)只能出租不能出售。超過(guò)規(guī)定期限后，公租房則被賦予完整產(chǎn)權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)登記證書(shū)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲陨唐贩?，以成本價(jià)向低收入無(wú)房家庭配售。在這樣的產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，政府通過(guò)動(dòng)態(tài)的、階梯式的年度土地供應(yīng)計(jì)劃、賦權(quán)規(guī)劃、期限轉(zhuǎn)讓規(guī)定、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目等，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公租房的持續(xù)供給和優(yōu)化配置，進(jìn)而達(dá)到購(gòu)租并舉的最終目標(biāo)。

總之，公租房改革是建立購(gòu)租并舉住房制度的關(guān)鍵，是住房改革的“帕累托改進(jìn)”。對(duì)低收入家庭而言，能以低成本獲得家庭的第一套住房，實(shí)現(xiàn)家庭財(cái)富的增值，有助于形成穩(wěn)定而龐大的中等收入群體；對(duì)市場(chǎng)化房地產(chǎn)企業(yè)而言，能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、合理、有明確預(yù)期的利潤(rùn)，有望大大激發(fā)社會(huì)資本的入市熱情；對(duì)地方政府而言，切實(shí)減輕了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，盤(pán)活了存量資產(chǎn)，部分化解了地方政府債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)公租房資產(chǎn)而言，具有完整產(chǎn)權(quán)的房屋，通過(guò)資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)抵押，增加了資產(chǎn)的流動(dòng)性、收益性和安全性，提高了投資效率。