【編者按】中國第一條由民營資本控股的高鐵——杭紹臺高鐵PPP項(xiàng)目近日簽約，由復(fù)星集團(tuán)牽頭組建民營聯(lián)合體占股51%。這標(biāo)志著鐵路投融資體制改革邁入新階段。地方政府為何愿意放開基建領(lǐng)域吸引民資參與？相關(guān)企業(yè)怎樣評估收益和風(fēng)險？下一步，如何有序推動項(xiàng)目落地，如何解決實(shí)際運(yùn)作中的問題？
政府力促競爭性磋商，規(guī)范引資
杭紹臺鐵路作為浙江省打造大灣區(qū)的主要通道，將填補(bǔ)杭州都市圈與溫臺城市圈之間的路網(wǎng)空白。“這么大的投資，如果全部靠政府財(cái)政肯定難以為繼，所以省政府一直要求把優(yōu)質(zhì)的民間資本引進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施。”浙江省發(fā)改委副主任徐幸說。
目前，浙江每年有近1萬億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資，交通領(lǐng)域就有1000億元。鐵路是基礎(chǔ)設(shè)施重中之重的領(lǐng)域。徐幸表示，采取民資控股方式，主要是因?yàn)檎憬駹I經(jīng)濟(jì)投入與管理的實(shí)力非常雄厚，如果把這條路探索出來，會對全國的鐵路建設(shè)做出重大貢獻(xiàn)。
2015年12月，國家發(fā)展改革委頒布全國首批8個民間資本投資鐵路的示范項(xiàng)目，杭紹臺位列其中。“在行政審批制度、投融資機(jī)制、回報(bào)機(jī)制、經(jīng)營管理體制4個方面，我們爭創(chuàng)PPP示范作用。”浙江省發(fā)改委主任李學(xué)忠介紹，項(xiàng)目采用競爭性磋商方式遴選民資，前期組織開展多輪座談?wù){(diào)研，摸清民間資本參與鐵路投資的擔(dān)心、回報(bào)和預(yù)期訴求。
為保證公平競爭，競爭性磋商邀請對象產(chǎn)生辦法、工作規(guī)則等規(guī)范性文件出臺。最后產(chǎn)生了第一成交候選人，也就是由復(fù)星商業(yè)牽頭的8家民企組成的聯(lián)合體。對此，上海鐵路局局長侯文玉表示，這些創(chuàng)新舉措對深化鐵路投融資改革，吸引社會資本進(jìn)入鐵路具有示范效應(yīng)。
作為直接受益者，臺州市政府是該項(xiàng)目的積極推動者。“對地方政府來說，最大好處就是能把這條路快速建成，這是地方最樸素的愿望。”臺州市發(fā)改委主任顏士平認(rèn)為，高鐵這樣的重大基礎(chǔ)設(shè)施，引入民營資本后，地方政府只需要拿出少部分的錢，項(xiàng)目就可以啟動，溫臺城市群融入杭州一小時交通圈的時間表可以大大提前。
杭紹臺高鐵項(xiàng)目立項(xiàng)后，眾多企業(yè)來臺州洽談投資意向，當(dāng)?shù)卣畧?jiān)定了積極開放對待民資的決心。“我們出臺了鼓勵民間資本參與PPP項(xiàng)目的若干意見，推動符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作要成為常態(tài)，PPP項(xiàng)目中民間資本參與或控股要成為常態(tài)，力爭民間投資的PPP項(xiàng)目數(shù)、投資額占比均不低于50%。”顏士平說。
不同行業(yè)民企組成聯(lián)合體深度參與
“最初，多版方案都是以民資相對控股的思路進(jìn)行制定，民資絕對控股的思路是浙江省政府在2016年6月才提出的。這是個很大的突破。”星景CEO溫曉東說。作為PPP投資平臺，星景資本是8家聯(lián)合體成員企業(yè)之一，代表聯(lián)合體負(fù)責(zé)杭紹臺高鐵項(xiàng)目的具體實(shí)施。
那么，為什么地方政府、鐵路部門等支持民營資本絕對控股高鐵？看中的僅僅是民企資本？“PPP項(xiàng)目不僅能讓鐵路的組織方式、開發(fā)模式多元化，更可以探索用商業(yè)化的手段來做公用事業(yè)，結(jié)合民間資本的整合能力，讓配置資源更加科學(xué)高效，最終讓客戶和老百姓受益。”復(fù)星集團(tuán)董事長郭廣昌認(rèn)為，民資的機(jī)制、效率優(yōu)勢是政府方面更為重視的，尤其是如何整合包括民資在內(nèi)的社會各方面資源。
然而，資本具有逐利的屬性。高鐵這樣的項(xiàng)目，資金投入大、回報(bào)周期長，民營資本為什么還是踴躍參與？此次參與投資的8家民企是復(fù)星集團(tuán)、星景資本、宏潤建設(shè)、萬豐奧特、浙江省基投、眾合科技、平安信托和平安財(cái)富，涉及交通、金融、科技、基建等多個行業(yè)。
總部位于紹興新昌的萬豐奧特是聯(lián)合體成員之一。山區(qū)小縣交通不便的短板，使新昌企業(yè)的發(fā)展受到掣肘。萬豐奧特集團(tuán)董事局主席陳愛蓮是十二屆全國人大代表，連續(xù)兩年向全國人大常委會提交議案，表達(dá)了聯(lián)合沿線企業(yè)為項(xiàng)目建設(shè)出資的意愿，“杭紹臺PPP項(xiàng)目，我們毫不猶豫地要求參與。一方面，投資高鐵項(xiàng)目符合集團(tuán)大交通發(fā)展戰(zhàn)略，另一方面，也是民企的社會責(zé)任。”
“雖然高鐵本身投資回報(bào)可能不高，但對星景資本這樣的專業(yè)PPP投資平臺來說，卻是長期穩(wěn)定的大規(guī)模的投資產(chǎn)品。讓民營資本控股的這個思路和星景一直以來想要投資高鐵的意圖相吻合，不是簡單賺吆喝，而是深度參與。”溫曉東解釋。
投資各方共同組建項(xiàng)目公司
其實(shí)，民營資本參與鐵路建設(shè)早有先例，但成功案例并不多。
浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院城建處處長柴賢龍分析，之前社會資本的參與是簡單的股權(quán)合作方式，在話語權(quán)、回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)等方面有欠缺。“這次在杭紹臺高鐵的PPP實(shí)施方案設(shè)計(jì)中，非常注重對未來鐵路市場風(fēng)險的研究，在政府和社會資本共擔(dān)風(fēng)險這塊提出了很多方案，確保了對民間資本的吸引力。”
杭紹臺高鐵項(xiàng)目合作期限34年，其中建設(shè)期4年，運(yùn)營期30年。由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并擁有相關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)。合作期滿后，項(xiàng)目設(shè)施無償移交政府方。項(xiàng)目公司作為市場化主體，自主經(jīng)營、自主決策、自負(fù)盈虧，自主依法決定建設(shè)管理方式和運(yùn)輸管理方式。
項(xiàng)目的政府與社會資本雙方按照風(fēng)險分擔(dān)、利益共享原則，社會投資人的回報(bào)機(jī)制為“運(yùn)營收入+可行性缺口補(bǔ)貼”。“在實(shí)施方案確定的合作邊界條件下，通過與社會投資人磋商，競爭性確定補(bǔ)貼金額，同時約定融資利率、超額收入等回報(bào)的基礎(chǔ)。”李學(xué)忠說。
“其實(shí)，項(xiàng)目回報(bào)方面的風(fēng)險并不是我們所擔(dān)心的。”不少參與此次項(xiàng)目的民企負(fù)責(zé)人認(rèn)為，既然這個項(xiàng)目是破冰之舉，意味著沒有先例可循，也沒有經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，關(guān)鍵是未來應(yīng)該怎么面對既定任務(wù)和可能出現(xiàn)的問題。
一方面，面對幾十年傳統(tǒng)的鐵路運(yùn)營政策、方式、方法，有大量的消化和優(yōu)化工作要做，過程中會碰到各種困難。另一方面，具體經(jīng)營上，線路的運(yùn)營和質(zhì)量安全問題怎么保障，這對民營企業(yè)來說都是全新的挑戰(zhàn)。“希望各級政府和有關(guān)方面在改革過程中給予民營企業(yè)更多支持，我們也會充分發(fā)揮民營企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒的能力，結(jié)合鐵路總公司的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把這些風(fēng)險關(guān)把控好。”溫曉東表示。
據(jù)悉，隨著該項(xiàng)目政府與民間資本的正式簽約，一個由投資各方共同組建的項(xiàng)目公司正在緊鑼密鼓地籌辦中，力爭年底全線開工。
