公眾對超大城市治理的信心

當問及“未來，您對我國超大城市治理是否充滿信心?”時，有67.87%的受訪者表示“非常有信心”，24.22%的受訪者“比較有信心”，只有不到1.00%的受訪者選擇了“沒有信心”。而根據(jù)人口統(tǒng)計學變量分析，公眾對超大城市治理的信心與學歷和地域呈現(xiàn)相關(guān)性。

具體來說，有80.17%的博士受訪者表示對未來超大城市治理“非常有信心”，而在“沒有信心”的選項中博士研究生比例僅占0.86%。相較而言，初中及以下、高中／職高／技校／中專、大專學歷的受訪者，對未來超大城市治理“沒有信心”的占比分別為1.49%、1.35%、1.01%，而上述群體對未來超大城市治理“非常有信心”的人數(shù)占比均維持在65.00%左右，遠低于博士學歷受訪者比重。除此之外，如圖4所示，居住在超大城市的受訪者相較于其他城市居民而言，對未來超大城市治理更有信心。

“大城市病”的“病因”分析

我國仍處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

如圖5所示，有68.80%的受訪者認同“當前我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、利益格局調(diào)整期”是造成“大城市病”的原因之一。改革開放以來，中國社會結(jié)構(gòu)在政治、經(jīng)濟、社會、文化等層面發(fā)生了深刻變化。社會主義市場經(jīng)濟體制逐步形成，大量的新經(jīng)濟組織、新社會組織不斷涌現(xiàn)，自由擇業(yè)和自由職業(yè)的人數(shù)不斷增加，原有的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變遷。這為社會治理和城市管理帶來了新的挑戰(zhàn)。當前我國城市發(fā)展過程中面臨的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、社會治安等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，必須深刻認識和準確把握當代中國社會結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征，更新城市治理理念，全面深化改革，從改革中想辦法解決改革的問題。

經(jīng)濟社會發(fā)展，利益沖突和社會矛盾凸顯

63.94%的受訪者認為“當今經(jīng)濟社會發(fā)展使人們的需求多樣化，社會矛盾化解任務(wù)繁重”是造成“大城市病”的原因之一。經(jīng)濟社會發(fā)展使人們的需求多樣化，帶來沖突和矛盾。城市化的深入發(fā)展使利益交織，社會群體分化嚴重，各種社會矛盾逐漸凸顯。這使得城中村改造、社會保障、社會治安體系、城市規(guī)劃、社會就業(yè)、城市公共交通體系等多方面面臨很大的挑戰(zhàn)。當前我國緩解、調(diào)節(jié)社會矛盾的平臺機制還不完善，做好以保障和改善民生、維護社會公平正義為重點的社會建設(shè)工作，對實現(xiàn)城市治理能力的提升意義重大。

治理主體多元，整合協(xié)調(diào)難度加大

59.92%的受訪者認為“社會治理主體更加趨于多元，整合協(xié)調(diào)難度加大”是造成“大城市病”的原因之一。城市治理是一個復(fù)雜綜合的系統(tǒng)工程，也是多元主體相互作用的過程。我國長期條塊分割的行政管理體制導致各部門職能交叉重疊，缺乏協(xié)調(diào)配合機制，為城市系統(tǒng)治理、綜合治理造成困難。城市治理依賴于政府、市場、社會之間的協(xié)作協(xié)調(diào)、共建共享，形成相互依賴、優(yōu)勢互補的關(guān)系，但目前社會組織和志愿服務(wù)依然面臨著發(fā)展速度緩慢、發(fā)展不平衡、缺乏財力支撐、社會資源保障不足、服務(wù)能力較弱、社會信用度不高等問題，承接政府管理的能力還比較低。社會力量、居民參與治理的積極性仍然不高，多元參與的格局和社會合力尚未完全形成。

“互聯(lián)網(wǎng)+”迅猛發(fā)展，權(quán)利主體參與方式發(fā)生變化

57.58%的受訪者認為“‘互聯(lián)網(wǎng)+’迅猛發(fā)展，‘指尖發(fā)聲’和‘輿論發(fā)酵’使得虛擬社會治理日益復(fù)雜”是造成“大城市病”的原因之一。“互聯(lián)網(wǎng)+”迅猛發(fā)展，在信息化環(huán)境中，社會成員可以隨時隨地表達利益訴求，組織形成集體行動，這為虛擬社會治理帶來困難?，F(xiàn)今網(wǎng)民實現(xiàn)了“指尖發(fā)聲”，輿論進入“圍觀新常態(tài)”。熱點事件不受地域限制地通過網(wǎng)絡(luò)引發(fā)輿論深度發(fā)酵，深刻影響著現(xiàn)實的社會秩序。復(fù)旦大學政黨建設(shè)與國家發(fā)展研究中心常務(wù)副主任鄭長忠教授指出，農(nóng)業(yè)社會主要是老年人社會，工業(yè)社會則是中年人掌握社會資源，而互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之后，年輕人開始大量參與網(wǎng)絡(luò)活動，凸顯其主體性作用。這將給城市治理帶來一系列新問題。

除此之外，“社會治理創(chuàng)新多表現(xiàn)為基層、局部的創(chuàng)新，缺乏對其進一步深化、示范與推廣”（28.64%）、“社會治理理念相對滯后”（25.59%）、“社會組織發(fā)育不充分，‘社會協(xié)同、公眾參與’尚有不足”（11.70%）也是造成“大城市病”的原因。這些因素導致的“大城市病”給市民工作和生活帶來了許多不便，降低了人們的幸福感。

超大城市治理的對策建議

調(diào)查結(jié)果顯示，近年來，“推動京津冀一體化”（50.63%），“以業(yè)控人、以房管人、以學控人、以證管人”（49.07%），“禁止或外遷某些產(chǎn)業(yè)組織”（48.42%），“設(shè)立雄安新區(qū)”（45.84%），“拆除違法建設(shè)，整治城中村”（44.02%），“新增公共交通線路”（34.95%），“規(guī)范網(wǎng)約車和共享單車市場”（24.44%），“搖號、限行控制機動車數(shù)量”（10.09%）等城市治理舉措均給公眾留下了印象（如圖6所示）。

完善城市治理體系

調(diào)查結(jié)果顯示，有過半的受訪者認為，提升超大城市治理能力應(yīng)當完善城市治理體系。城市病其實是由城市的治理體系不科學造成的。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”面對我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化發(fā)展進入新階段，要完善城市治理體系，提高城市治理能力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。習近平總書記指出，城市管理工作要“堅持以人為本、源頭治理、權(quán)責一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新的原則，理順管理體制，完善治理體系，提高治理能力”。中央城市工作會議強調(diào)：“城市工作要樹立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市的諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，對事關(guān)城市發(fā)展的重大問題進行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進各方面工作。”

具體來說，在治理體制上，要從傳統(tǒng)的強調(diào)政府對社會單方面自上而下管控的“城市管理”模式向政府和社會共同治理的“城市治理”模式轉(zhuǎn)變；在治理方式上，要堅持協(xié)調(diào)協(xié)同，推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，努力構(gòu)建多元參與、多元共治的現(xiàn)代城市治理體系；在治理內(nèi)容上，要統(tǒng)籌推進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)之間的關(guān)系和相互銜接，讓城市為市民提供全面與自由發(fā)展的空間。

拓寬公眾參與渠道

47.46%的受訪者認為，提升超大城市治理能力應(yīng)當拓寬公眾參與渠道。習近平總書記強調(diào)“做好城市工作，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。”要堅持人民城市為人民、人民城市人民建、人民城市人民治，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中央城市工作會議強調(diào)：“政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。”同時“要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。”

具體來說，政府要建立公眾參與的機制和渠道，通過信息共享、信息公開、現(xiàn)場咨詢、聽證、媒體說明會等多種形式了解居民的意見和需求，以便于在城市治理過程中得到居民的支持和參與；社會組織在城市管理中要發(fā)揮積極作用，創(chuàng)新社區(qū)組織模式，夯實基層組織建設(shè)，拓寬居民參與渠道、方式和領(lǐng)域，提高和諧社區(qū)的自我建設(shè)能力，全面提升社區(qū)公共服務(wù)功能，提高社區(qū)自我管理能力；強化社會動員，充分發(fā)揮社會力量參與治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，營造富有活力的社會協(xié)同機制，形成多元共治、良性互動的城市治理模式。

建立績效評價體系

45.15%的受訪者認為，提升超大城市治理能力應(yīng)當建立績效評價體系。習近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十一次會議時指出：“要改革城市管理體制，理順各部門職責分工，提高城市管理水平，落實責任主體。”中共中央政治局會議強調(diào)：“要提高城市管理水平，落實城市管理主體責任，改革城市管理體制，理順各部門職責分工。”建立科學合理的績效評價體系，明確治理主體的權(quán)責，是提升城市治理能力的關(guān)鍵。

具體來說，要建立科學的考評指標體系，破除把經(jīng)濟發(fā)展作為唯一的硬指標的評價體系，逐步加入居民幸福指數(shù)、文明指數(shù)的評價指標，注重城市的可持續(xù)發(fā)展；建設(shè)完善的誠信管理體系，推動誠信管理手段的應(yīng)用，將單位和個人的違法違規(guī)信用信息錄入信用信息系統(tǒng)，使絕大多數(shù)的違法違規(guī)行為成為“不經(jīng)濟”和“不理性”行為；加大第三方評估機構(gòu)建設(shè)，突破以往“自評”和“互評”的局限，增加第三方評估機構(gòu)數(shù)量并提升評估質(zhì)量，增強績效評價的客觀性與公正性；注重考評結(jié)果的運用，及時糾正城市建設(shè)中的政績沖動。可以通過質(zhì)詢、定期反饋等手段督促政府部門改進問題，接受監(jiān)督。

健全法律法規(guī)體系

習近平總書記指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”建設(shè)常態(tài)化的法治城市，是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的鮮明特質(zhì)和根本保障。健全法律法規(guī)不僅要加快城市治理法規(guī)的立法進程，形成完整的城市治理法規(guī)體系，為城市治理提供完善的法律依據(jù)，為執(zhí)法主體的執(zhí)法行為提供良好的法律環(huán)境，還要及時梳理現(xiàn)行的城市治理法律法規(guī)，對一些不合時宜、相互沖突的規(guī)定予以及時廢除和修訂完善。同時，對城市治理的法律法規(guī)要及時制定更加詳盡和現(xiàn)實操作性強的配套制度，解決法律法規(guī)的落地問題。

具體來說，要構(gòu)建法治框架體系，從推進法治政府建設(shè)的高度，明晰城市管理執(zhí)法范圍、程序等內(nèi)容，把執(zhí)法過程納入法治軌道，確保執(zhí)法的嚴肅性、規(guī)范性和強制性。要強化法治約束，堅持依法行政，做到“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”，加大對越軌行為的懲處，切實維護法治權(quán)威。要營造法治氛圍，大力推進依法治市，促進政府依法行政、企業(yè)合法經(jīng)營、市民守法行事；加強法制教育，弘揚法治精神，營造全社會尊法、信法、守法、用法的法治秩序。

【執(zhí)筆：人民智庫研究員 李思琪（見習）】