國外超大城市發(fā)展概述

在大多數(shù)外國學(xué)者看來，關(guān)于超大城市的定義一直以來都具有很強的主觀性。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于，“人口”是區(qū)分超大城市和其他各級城市的主要因素，基于“人口”變量，不同時代對超大城市的劃分產(chǎn)生了不同的標(biāo)準(zhǔn)。擁有超過100萬人口的古羅馬毋庸置疑可以被看作是當(dāng)時的超大城市，而現(xiàn)代的倫敦、紐約等城市所擁有的人口雖然低于聯(lián)合國設(shè)立的“1000萬城區(qū)人口”標(biāo)準(zhǔn)，但仍是在世界城市化進程中具有重要地位的超大城市。

有國外專家認(rèn)為，幾個集中、固定定居點的同時發(fā)展和擴散往往會促進超大城市的產(chǎn)生。同時，超大城市也可由一個單一的但是發(fā)展迅速的城區(qū)演變而來。超大城市的產(chǎn)生過程通常都伴隨著城區(qū)邊緣地區(qū)的全方位發(fā)展，邊緣地區(qū)持續(xù)快速的發(fā)展，使其與中心地區(qū)的發(fā)展差距逐漸縮小，并開始和城市中心相互融合，擴大市中心覆蓋范圍，進一步擴大城區(qū)面積，吸納更多人口，至此產(chǎn)生了超大城市。在超大城市空間內(nèi)部發(fā)生的各種經(jīng)濟社會活動都具有很強的空間關(guān)聯(lián)性。盡管每個超大城市內(nèi)部都被劃分為不同區(qū)域，但這并不能否定其作為一個協(xié)同發(fā)展的整體的定位。

超大城市本質(zhì)上是持續(xù)城市化的結(jié)果，它的產(chǎn)生不僅帶來了更多的城市人口，也帶來了更多的工作機遇和投資機會。人口數(shù)量的增多，一方面有效降低了人均生活成本，如人均自來水供給成本、人均垃圾回收處理成本等。另一方面，超大城市所提供的包括人力資本和經(jīng)濟資本在內(nèi)的全部社會資本也有助于其應(yīng)對現(xiàn)在日益嚴(yán)峻的國際競爭挑戰(zhàn)。超大城市的發(fā)展除了帶來了大量的機遇，也引起了一系列的生態(tài)環(huán)境、社會生活、財政風(fēng)險等問題。超大城市不僅是這些風(fēng)險困境的承擔(dān)者，也是風(fēng)險困境的制造者。超大城市和普通城市的不同之處除了人口因素，還體現(xiàn)在較快的發(fā)展速度、新型的人口空間結(jié)構(gòu)、正式的以及非正式的經(jīng)濟活動等因素。正因如此，超大城市在發(fā)展過程中要面臨不同于其他城市的更為嚴(yán)峻的社會治理、社會整合以及社會發(fā)展問題。

超大城市可持續(xù)發(fā)展的要素與維度

針對超大城市的發(fā)展困境，國外專家特別強調(diào)城市發(fā)展中的可持續(xù)性。超大城市發(fā)展中往往會面臨許多嚴(yán)峻的發(fā)展問題，如過高的城市人口密度、交通運輸問題、能源供應(yīng)不足、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、城市中心或邊緣地區(qū)的違章建筑、貧困人口聚集、社會治安問題，以及由于人口過于稠密而帶來的水、空氣、土壤問題。這些問題和困境的存在似乎都在說明超大城市的發(fā)展和可持續(xù)性是相悖的兩個方面。解決超大城市發(fā)展中所面臨問題的關(guān)鍵在于通過合理的手段正確地引導(dǎo)城市的發(fā)展方向，使其實現(xiàn)未來的可持續(xù)發(fā)展。

為了更好的解決超大城市發(fā)展中遇到的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，有專家認(rèn)為需要引入一種將城市區(qū)域和周邊農(nóng)村地區(qū)同時囊括進去的新的空間發(fā)展模式。結(jié)合已有發(fā)展經(jīng)驗可以看出，超大城市作為大量人口的固定居住區(qū)域，必須將城市中各元素（人口、基礎(chǔ)設(shè)施等）密度、不同用途的土地使用規(guī)劃、多中心區(qū)域建設(shè)、公共交通系統(tǒng)和其他公共設(shè)施作為重要的發(fā)展因素，對這些因素進行合理調(diào)控也是超大城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。基于國外學(xué)者的研究，在處理超大城市可持續(xù)發(fā)展的問題時可以從以下三個維度進行理論和實踐上的探索。

社會維度。超大城市在社會層面的可持續(xù)發(fā)展所包含的因素主要有：人口增長率、人口密度、居民壽命、人口遷移率、可接受貧困率、貧富差距、犯罪率、住房資源、失業(yè)率，以及居民生活條件等。社會可持續(xù)發(fā)展要求超大城市的社會內(nèi)部各群體間必須存在平等的關(guān)系。這就需要一個包容性強且具有傳統(tǒng)文化融合度和文化多樣性的中介，起到維護城市貧困人口和邊緣群體各方面平等權(quán)利的作用。

經(jīng)濟維度。超大城市在經(jīng)濟層面的可持續(xù)發(fā)展所包含的因素主要有：當(dāng)?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)構(gòu)成、實際GDP增長率、失業(yè)率、公共交通可達(dá)性、基礎(chǔ)設(shè)施充足率、稅務(wù)負(fù)擔(dān)以及經(jīng)濟風(fēng)險。經(jīng)濟的可持續(xù)性通常被看作是評判一項經(jīng)濟活動是否可以不以破壞自然環(huán)境、加劇地區(qū)生態(tài)壓力為前提，而將國家或地區(qū)的資本進行高效利用，以實現(xiàn)長期利益追求的標(biāo)準(zhǔn)。簡而言之，經(jīng)濟發(fā)展中并不是僅僅將經(jīng)濟活動的直接影響納入考量范圍，還包含了其所帶來的間接影響。

生態(tài)維度。從實現(xiàn)超大城市生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展來看，其主要內(nèi)容有：由工業(yè)排放、汽車尾氣引起的空氣污染、地下水和飲用水污染、污水處理系統(tǒng)、垃圾回收處理、城市植被覆蓋水平、原始植被破壞、生物多樣性損害、自然災(zāi)害等。實現(xiàn)超大城市生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，需要綜合考慮城市發(fā)展行為中對生態(tài)環(huán)境有影響的動態(tài)/靜態(tài)、直接/間接因素。

有專家認(rèn)為，為了更好化解超大城市的可持續(xù)性和發(fā)展之間的矛盾，當(dāng)務(wù)之急是放緩無序擴張。也只有這樣，超大城市周邊農(nóng)村地區(qū)的生活居住條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)才能得到有效加強，進而減少人口向城市的過度流入。因此，尋找新的發(fā)展模式，促進城市間、城市農(nóng)村間的合作是應(yīng)對超大城市發(fā)展困境的基本方向。需要指出的是，超大城市的可持續(xù)發(fā)展中，無論在哪個層面進行考察，都需要對“增長”與“發(fā)展”的定義進行明確的劃分。增長只是一個單方面的意義，只是為了獲得更高的財產(chǎn)收益，而發(fā)展則具有更深層次的定義，其內(nèi)涵涉及各個方面之間的平衡。實際上，發(fā)展的可持續(xù)性中最重要的就是精確處理好資源汲取和利用問題，以避免在增加收益的同時造成對資源的浪費。

國外超大城市發(fā)展實踐路徑

滿足超大城市內(nèi)居住需求

為了更好的發(fā)展超大城市，一個融合了城市發(fā)展指導(dǎo)路徑、原則目標(biāo)，涵蓋了空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、細(xì)節(jié)規(guī)劃的綜合發(fā)展規(guī)劃是必不可少的。城市和農(nóng)村間的整合、協(xié)調(diào)是超大城市可持續(xù)發(fā)展的主要原則。為此，需要形成多中心的、多層次的、多軸線的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。除了對新型空間結(jié)構(gòu)的需求，在超大城市的發(fā)展過程中還應(yīng)實現(xiàn)政策、策略的轉(zhuǎn)換，形成對城市居住人口數(shù)量控制的政策，以及滿足現(xiàn)有人口的住房需求。這一發(fā)展理念不僅是超大城市所應(yīng)遵循的，也是全球城市發(fā)展中必不可少的發(fā)展目標(biāo)。聯(lián)合國人居署于1996年6月在土耳其伊斯坦布爾召開了第二次人類居住會議，即“人居二”，通過了《伊斯坦布爾人居宣言》和《人居議程》。其中，人居議程的兩大主題是“人人享有適當(dāng)?shù)淖》?rdquo;和“日益城市化進程中人類居住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展”。

案例一：紐約住房新政緩解居住壓力

在全球住房價格最高、人口密度最大的都市中，紐約可負(fù)擔(dān)住宅供應(yīng)政策始終與時俱進，其住宅補貼力度和范圍領(lǐng)先于美國其他地區(qū)和城市。在城市發(fā)展接近飽和，建設(shè)用地有限的情況下，紐約市的可負(fù)擔(dān)住宅的開發(fā)模式更加值得關(guān)注。在過去20年中，紐約居民面臨著住房選擇減少，同時租金負(fù)擔(dān)持續(xù)加重的現(xiàn)實處境。2014年5月，紐約市推出了一項為期十年的新住房計劃，致力于在未來十年內(nèi)彌補可負(fù)擔(dān)住宅供應(yīng)缺口。新計劃預(yù)計耗資410億美元，新建8萬套可負(fù)擔(dān)住宅，并對12萬套現(xiàn)有可負(fù)擔(dān)住宅進行保護與更新，在滿足住宅需求的基礎(chǔ)上建設(shè)具有多樣性的綠色宜居社區(qū)。該住房計劃惠及50萬紐約居民，新建住宅從人口需求和土地潛力兩方面策略實現(xiàn)可負(fù)擔(dān)住宅的建設(shè)目標(biāo)，通過區(qū)劃建筑規(guī)范、公共投資等領(lǐng)域的改革，配合人口和用地目標(biāo)的實現(xiàn)。紐約的住房保護策略主要包括：對住宅維修規(guī)范進行復(fù)查并修改相關(guān)的建筑修復(fù)規(guī)范，使其適應(yīng)可負(fù)擔(dān)住宅居民的居住需求；疏通針對居住違規(guī)行為進行舉報的渠道以及對業(yè)主進行住房政策相關(guān)的培訓(xùn)；引入更多促進各類可負(fù)擔(dān)住宅項目的長期存續(xù)以及租金穩(wěn)定的機制，加強對租戶居住權(quán)的保護；促進節(jié)能減排，推行綠色建造標(biāo)準(zhǔn)，降低日常居住費用。

制定合理的土地長期利用、管理策略

有國外學(xué)者認(rèn)為，合理高效的利用土地資源在超大城市發(fā)展中必不可少。而一個以長期發(fā)展為前提的土地利用、管理策略需要以可靠的經(jīng)濟基礎(chǔ)和法律權(quán)威為支撐。其中，土地稅作為國外政府管理、利用土地資源的重要手段，對超大城市的發(fā)展影響不可忽視。改革土地稅引導(dǎo)超大城市發(fā)展的同時，需要全方位的考慮這一改革所帶來的財政、社會、生態(tài)影響。有專家表示，由于過快的城市化發(fā)展速度，有60%-70%的城市化是難以掌控的，也會帶來土地的分化和社會的分裂，在超大城市發(fā)展中，這種現(xiàn)象更為明顯，必須及時制定出綜合的城市發(fā)展策略并形成城市監(jiān)管系統(tǒng)。為此，當(dāng)?shù)卣枰Y(jié)合長期發(fā)展規(guī)劃對建筑用地的分配進行明確規(guī)定。此外，制定國家層面的相關(guān)法律法規(guī)，也為超大城市的政府部門執(zhí)行土地規(guī)劃政策提供了保障。在國外超大城市治理的實踐中，城市發(fā)展政策的制定并不是最難的環(huán)節(jié)，如何把住房用地、商業(yè)用地，以及其他目的用地控制在合理的價格范圍內(nèi)才是難點所在。超大城市土地管理者必須具有長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，同時有效調(diào)動城市住房和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面的私人投資。

案例二：東京政府主導(dǎo)城市區(qū)域發(fā)展

面對人口快速集中的局勢，日本東京政府合理利用土地的政策在推動超大城市治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在戰(zhàn)后高速增長期，以國家政策為主導(dǎo)、政府公共項目為中心的區(qū)域與城市開發(fā)體系扮演了重要的角色。日本政府從上個世紀(jì) 50 年代后期開始，相繼制訂了首都圈整備規(guī)劃、近畿圈整備規(guī)劃和中部圈開發(fā)整備規(guī)劃，三大都市圈的規(guī)劃每10年左右修訂一次。1958年，第一次首都圈整備規(guī)劃的核心內(nèi)容是在以東京站為中心30公里半徑的范圍內(nèi)，建設(shè)5-10公里寬的綠化環(huán)帶，城市中心地域建設(shè)不能拓展到綠化環(huán)帶上，新建住宅必須在綠化環(huán)帶以外，以控制城市建設(shè)無序蔓延，保障中心區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。1986年的第四次首都圈整備規(guī)劃的重點內(nèi)容是提出發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)核心，即形成副都心。發(fā)展副都心的意圖是把部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能分解出去，緩解中心區(qū)的壓力。自20世紀(jì)50年代以來，日本政府或東京政府先后頒布了《首都建設(shè)法》《首都圈整備法》《首都規(guī)劃法》等關(guān)于東京都市圈建設(shè)和規(guī)劃的法律，保障規(guī)劃的順利進行。

加強以交通運輸為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

交通運輸、通訊、廢棄物處理等一系列相關(guān)設(shè)施的提供，不僅提升了居民的生活質(zhì)量，也進一步促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，增強了區(qū)域競爭力和吸引力，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化和社會凝聚力。但是由于長期預(yù)算緊缺，基礎(chǔ)設(shè)施在一些發(fā)展中國家的超大城市發(fā)展中卻難以提供。為了改善超大城市內(nèi)部居民的生活條件和提升經(jīng)濟發(fā)展水平，各國政府必須高效參與道路、交通、電力、電信、水、衛(wèi)生和廢物處理技術(shù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，強化社會設(shè)施和服務(wù)在教育和衛(wèi)生等領(lǐng)域的建設(shè)和管理?？紤]如何調(diào)動外部資源的積極性，以投入城市建設(shè)，通過為新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金或維護修復(fù)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，逐步改善城市發(fā)展?fàn)顩r。值得注意的是，如何使資金在新設(shè)施建設(shè)和已有設(shè)施維護方面均衡分配是超大城市治理必須優(yōu)先考慮的。在公共交通設(shè)施的建設(shè)過程中，交通系統(tǒng)向周邊地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的延伸擴展是緩解超大城市市區(qū)人口過度流入的必要手段。通過優(yōu)化城市鐵路線路、地鐵線路和輕軌鐵路組成的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，限制機動車和非機動車數(shù)量，以緩解路面交通壓力。

案例三：倫敦以調(diào)控代替擴張實現(xiàn)高效通行

作為英國乃至世界最擁堵的城市之一，中心城的交通始終是倫敦交通系統(tǒng)中的短板。2003年，時任倫敦市市長的肯•利文斯頓推出了交通擁堵費政策。通過對進入市中心的小車征收道路擁堵費后，倫敦實現(xiàn)每天進入市中心的小汽車減少20%-30%，公交車因此較以前提速25%，并且有效減少了交通事故，改善了城區(qū)空氣質(zhì)量。這一費用征收的第一年就收到了1.2億英鎊的交通擁堵費。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，交通擁堵費的收入全部用作改善交通硬件設(shè)施的投入。2007年2月，倫敦進一步將征收道路擁堵費的范圍擴大到倫敦西部的肯辛頓、切爾西等富人區(qū)。除了征收交通擁堵費外，2011年倫敦市長辦公室修編了《大倫敦規(guī)劃》，對倫敦未來20年的城市發(fā)展做出了新的設(shè)計，旨在指導(dǎo)城市發(fā)展和土地利用的政策框架，保證公共交通、市政配套設(shè)施與城市更新投資緊密結(jié)合。以倫敦市的公共交通為例，倫敦公共交通系統(tǒng)以軌道交通為骨架，公共汽車、有軌電車、輪渡為輔助。倫敦軌道交通采用多層次、多類型的交通模式，分為地鐵、快速輕軌（以地面或高架形式為主）以及高架獨軌等類型，形成了一個綜合的軌道交通系統(tǒng)。據(jù)倫敦交通委員會統(tǒng)計，平均每條地鐵與10條公共交通線路交叉，地鐵與火車的交叉站點多達(dá)46個，各種交通工具的換乘距離均在1英里之內(nèi)，真正實現(xiàn)了公共交通的便捷搭乘和全面覆蓋，緩解了城市通行壓力。

【執(zhí)筆：李 懿】